人大制度创新和完善的细节之道

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1、人大制度创新和完善的细节之道——以深圳市人大常委会兼职常委法律助理制度为例邹平学海尔集团总裁张瑞敏说过：“把每一件简单的事做好就是不简单，把每一件平凡的事做好就是不平凡。”管理学界把这种管理理念概括为“伟大源于细节的积累”、“天下大事，必做于细”、“战略从细节中来，到细节中去”、“细节决定过程甚至决定结果”之类的箴言。我感到，政治法律领域的制度建设也莫不如此。数年前，我以兼职律师身份有幸成为深圳市人大常委会聘请的兼职常委法律助理。近两年多的助理服务工作使我对这个制度有了全新的认识，并引发对政治法律制度创新的一些思考。关注地方人大制度建设的

2、同志也许都知道，多年前，深圳市人大常委会率先于全国为兼职常委聘请法律助理，该举措一时间被学界誉为地方人大加强自身建设的制度创新。尽管目前已有其他不少地方人大（如广东省人大常委会、10重庆市人大常委会等）引进了这一做法，但深圳市人大为兼职常委聘请的法律助理主要来自深圳的律师群体这一特色使得这一制度的意义已经超出了完善人大制度的范畴，而涵盖于中国律师事业的发展、律师队伍的建设这一层面。尽管深圳市人大常委会推出的法律助理制度的时间还不长，实践功效还有待于进一步发掘，但该制度已经凸显的内在价值值得关注。一、为兼职人大常委聘请法律助理是完善人大制度

3、这个系统工程的重要环节我国的人民代表大会制度是具有中国特色的根本政治制度，是人民当家作主的基本民主形式，是中国共产党执政得以实现的主要方式和渠道。人大制度的发展和完善是衡量我国社会主义政治文明建设水平的一个重要标志。但如何完善它是一篇大文章。人大制度自建立以来，改革和完善的呼声就一直伴随着它的发展进程，但原则性的呼吁、宏大述事风格制度设计始终淹没了审慎的、具体的制度创新。人民代表大会制度是根本政治制度，它十分宏观。如果我们顺着从宏观到中观、微观的视角去观察人大制度，可以发现，制度的背后有一个“体制”问题。30年改革开放的实践告诉我们：制度

4、不等于体制，一个好的制度还必须有一个好的体制。体制实际上是较为具体的制度，也是较为容易观察和把握的制度。30年来改革开放实践的实质就是在坚持社会主义根本制度不变的前提下，改革旧有体制。体制的背后还有一个“机制”问题，这是更为实际、具体、动态的程序性和细节性制度。观察政治实践，不难看到，10无论是一般公民，还是人大代表，他们在实际政治活动中与操作性的机制更接近，离具体性的体制稍远，离宏观性的制度更远，或者反过来说，最直接影响、制约政治主体行为和心理的因素主要是机制层面的东西。人大制度也是如此，它作为宏观层面上的制度需要有大量微观层面上的具体

5、体制、机制作为辅助，作为延伸，才能付诸实施，发挥实效。我国的人大制度虽然在宏观层面上已经建立，但微观层面上的具体体制、机制还不完善。这里我们姑且不谈人大制度运行的外在环境，仅就制度背后的体制、机制等细节来看：一是安排性的代表选举就带来许多问题，如竞争性不够、民主性不强，选出的代表素质不理想。有人戏称“我们的代表选举是‘抓举’和‘挺举’的结合，没有领导的‘抓’和组织上的‘挺’，个人想独立参选并想当选几乎不可能”。还有人开玩笑说“直接选举就是直接按领导的意思进行选举，间接选举则是间接按照领导意思选举”。这多少反映了我们选举制度细节上存在的问题

6、；二是我们代表主要是业余代表（有的称兼职代表），专职代表仅限于人大常委会组成人员（但也不是全部委员，只是所谓驻会委员）。代表人民行使国家权力这一神圣的工作居然是业余的、兼职的，这在世界各国也是罕见的。兼职代表行使职权没有固定报酬，只有少量的开会或活动补助。兼职代表大多数只能在开会前或开会中熟悉法律草案或其他议案，很难保证所表决事项的科学性。这种兼职代表制影响了代10表参政议政执政的热情，降低了人大的权能，损害了人大的权威；三是人大会期过短。我国全国及地方人大的例会每年一次，多则十多天（如全国人大），少则四、五天（地方各级人大）。即使是两个

7、月一次的常委会会议，也是每次三、四天。与世界各国议会会期相比，我国的各级人大普遍开会时间太短，而且会议的组织方式也很有问题，一般情形是领导发言多、基层代表发言少；肯定成绩多，批评建议少；谈本职工作多，议全局大事少；空话套话多，切中要害少；泛泛而谈多，突出重点少。这样的议事效果不可能好到那里去。四是会后的代表活动流于形式，会议结束后代表奔赴各自的工作岗位，无暇顾及代表的工作，也很难获悉比普通民众更多的政治信息（缺乏平台，既无经费来源，也无秘书助手帮助和办公条件，更何况还没有时间），对被监督主体（政府、两院）的大量决策、执行及其效果几乎没有比

8、民众更多的了解渠道。新闻媒体常报道的一些地方人大组织代表视察、进行执法检查的活动，形式意义大于实质意义，因而被一些同志尖锐地批评为“坐着车子转，隔着玻璃看，问题当作希望谈，临走拍着肩膀说‘继续