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1、征地补偿制度与失地农民边缘化关系研究 摘要:农民失地是城市化进程的必然结果。针对我国目前失地农民普遍存在的收入下降和就业问题,提出失地农民边缘化的观点。在对我国建国以来征地补偿制度变迁回顾的基础上,总结了我国征地补偿制度的特点;从土地征用的政府垄断权、征地补偿价格以及就业安置等方面分析了征地补偿制度与失地农民边缘化的关系;提出解决失地农民边缘化问题的核心不是征地补偿价格的确定而是安置和就业,而安置和就业的重心是解决失地农民的发展问题等观点。 关键词:征地补偿制度;失地农民;边缘化 一、引言 农民失地是城市化进程的必然结果。目前对失地农民的
2、研究均是从经济学角度研究征地补偿制度对失地农民的影响,本文拟引入社会学中的边缘化概念,研究我国征地补偿制度对失地农民边缘化产生的影响。边缘化概念来自于帕克对美国城市问题的研究。帕克认为,由于通婚或移民,那些处在两种文化边缘上的人经常处于一种心理上的失落感,他们在种族或文化团体中的关系模糊不清,因为他们既不能被这个种族或文化团体接受,也不能受到另一个种族或文化团体的欢迎。张汝立认为,“边缘化”是一个结构概念,与人们的价值无关,是指某些人或群体乃至国家被排斥到远离社会中心的过程和状态。这一概念包括两层含义,一是表现为一个过程,即相对于过去的中心地位下降的过程;二是表现
3、为一个结果状态,即与中心相比而言的较低的地位状态［1］。本研究中的“边缘化”概念主要指农民失地后出现的收入下降以及就业困境而导致的生活水平下降问题。 本文的研究假设为:由于征地补偿制度的实施,使农民失去土地后出现边缘化趋势。这一研究假设包含以下几层含义。 ①农民失地是征地补偿制度安排的必然结果,由于政府对土地征用权的垄断导致农村集体福利制度的损失,偏低的征地补偿价格使失地农民收入下降,安置政策的失效使失地农民陷入就业困境,使失地农民的生活水平下降。 ②失地农民问题的关键不是补偿问题,而是就业和安置问题。 ③失地农民边缘化是征地补偿制度安排的必然结果
4、,要解决失地农民问题,应由政府承担安置和补偿责任,并通过相应的制度变迁得以实现。 二、我国的土地征用制度变迁及特点 1.我国的土地征用制度变迁 建国以来我国的土地征用制度大致经历了计划经济时代重安置轻补偿的征地补偿制度、20世纪80年代安置和货币补偿并重的安置补偿制度以及90年代后单一的货币补偿制度三个制度变迁阶段。通过对这一制度变迁的回顾和分析,笔者发现在我国征地补偿制度变迁中存在很强的路径依赖性。而这也正是导致我国现阶段出现失地农民边缘化问题的原因所在。6 (1)计划经济时代重安置轻补偿的征地补偿制度 建国后,为了适应城市建设与工商
5、业发展的需要,在1950年11月10日《城市郊区土地改革条例》(以下简称《条例》)中就提到了对失地农民的征地补偿,并在1953年和1958年进行了修改,总体补偿标准为土地年产值的2～6倍。1958年征用办法规定了农业安置和移民安置办法,1982年的安置途径增加了集体所有制企业吸收、用地单位吸收、农转非后招工安置等多项安置途径。总体来说，这个时期补偿标准严重偏低,但由于较好地解决了失地农民的就业和安置问题,所以征地进展顺利。 (2)20世纪80年代安置和货币补偿并重的征地补偿制度 1986年6月25日,全国人大通过了《中华人民共和国土地管理法》,采纳了《条例
6、》中的土地补偿费、安置补助费等大部分规定,在安置途径上增加了非农就业安置方式。虽然征地补偿标准仍然偏低,但是由于增加了非农就业安置方式,对失地农民而言增加了农转工的机会。由于当时重工思想和巨大的工农业“剪刀差”,给失地农民带来的诱惑是巨大的,所以这种招工和货币安置相结合的征地制度在当时得到了失地农民的极大支持,征地工作顺利进行,没有出现因为国家大量征地而引发较大社会矛盾的情况。 (3)20世纪90年代后单一货币补偿方式下的征地补偿制度 1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》),除了规定政府在征地后应支付土地补偿费、安置补助费以
7、及地上附着物和青苗的补偿费,补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍外,对征地农民的就业、社会保障等问题几乎没有涉及,导致大规模失地农民问题产生。2004年国土资源部出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,提出征地补偿安置原则是使被征地农民生活水平不因征地而降低,创新了安置方式,在法律规定原有安置方式的基础上增加了土地入股等安置方式。 2.我国土地征用制度的特点 通过对建国以来征地补偿制度变迁的追溯,发现我国征地补偿制度虽然发生几次变迁,但仍具有较强的路径依赖性,体现出以下几方面的特点。 (1)实行相当补偿原则
8、从以上分析
