基于ssp范式的中国地方政府债券发行制度研究

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1、基于SSP范式的中国地方政府债券发行制度研究邓晓兰谢平（西安交通大学经济与金融学院，陕西西安，710061）摘要：地方政府债券的发行制度在其管理制度体系中处于基础性地位，发行制度的特征往往决定了整个地方政府债券管理制度的绩效。2009年起，中国开始实行以中央政府行政控制为主要特征的地方政府债券发行制度。后来实际发行过程一波三折，学术界由此开始对于这一新建制度的批评与研究。本文认为对于中国地方政府债券发行制度的效用，不同的利益方有着不同的期望和评价。本文将运用SSP（状态-结构-绩效）范式下的影响分析和变迁分析，探讨各参与方围绕地方政府债券发行所产生的依赖关系，探索中

2、国地方政府债券发行制度制度变迁的方向。关键词：地方政府债券；发行制度；SSP范式2008年底，为了应对全球金融危机，我国政府提出了4万亿元投资计划。根据已公布的“4万亿”投资计划，除1.18万亿中央预算内投资外，其余2.82万亿配套资金则由各地方政府、银行以及民间筹集。分税制改革之后地方政府财力受限，难以应付如此大规模的投资支出。为了在地方贯彻和落实积极财政政策，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，中央决定于2009年恢复地方政府债券的发行。虽然地方政府债券的发行经过多年的酝酿和准备，财政部对于发行地方政府债券也做出了解释和说明，但并未消除债券市场上对地方政府

3、偿债能力的担忧，新发行的地方政府债券遭受冷遇。这引发了关于现行地方政府债券制度，特别是发行环节管理制度是否合理的激烈讨论。地方政府债券的发行是地方政府债券运行中的首要环节，发行管理大致可以划分以日本为代表的行政控制和以美国为代表的市场约束两种模式。中国新建立的地方政府债券发行管理采取了行政控制模式。该模式下，中央政府运用行政手段直接控制地方债券发行。面对发行过程中暴漏的问题，不同的利益主体（如中央政府、地方政府、承销商、投资者、项目经营者等）持有不同的观点。现行制度的支持者认为行政控制模式与中国财政体制的现状相适应，改革应着力于通过技术上的调整，使得中央审批制度更加

4、灵活，逐步趋于完善；反对者则质疑行政控制模式，建议建立以地方政府为主体，地方人大为主导，更为市场化的地方政府债券发行制度【1】。本文认为对于地方政府债券发行制度的研究不应局限于行政控制模式的利弊问题。围绕着地方政府债券的发行，与之相关的不同利益主体之间存在着密切的相互关联性，这包括资金的不相容使用、监管的高信息成本、发行风险和制度改革的路径依赖等。本文将通过对于不同利益主体之间相互关联性的考察和研究，来回答一个实质性的问题：现行地方政府债券发行制度下，不同利益主体各自得到了什么？我们的目标在于识别处在不同的发行制度安排下，谁的偏好得以实现或者将被实现，以此为依据提出

5、改革建议。本文使用状态——结构——绩效范式对于围绕地方政府债券发行制度的不同利益主体之间的相互关联性进行严谨的分析。在SSP范式下，大部分的相互关联性都可以在一个实际动态的表格中归类为某种状态，并列出相应的制度安排和可能产生的绩效，从而得以区别和分析。SSP理论适用于影响分析和变迁分析【2】。在研究中将使用SSP影响框架来分析三种不同的状况，包括：(ⅰ)资金的不可兼容使用；(ⅱ)信用的高信息成本；(ⅲ)发行风险的规避。SSP变迁框架则用于解析中国地方政府债券发行制度变迁历程，并分析中国采取市场约束管理模式的可能性。一.资金的不可兼容使用在一定的时间段内，金融市场上的

6、资金是有限的，地方政府获得资金则意味着中央政府、企业和金融机构可募集资金的减少，反之亦然。因此，通过发行地方政府债券募集的资金具有不可兼容使用的特性，即获得资金的利益主体的偏好将得到满足，并成为潜在的卖者，而不是机会的买者。获得资金的利益主体有权力给希望获得资金但没有机会的其他利益主体带来成本。资金的不可兼容使用特性不会随着分权改革而发生改变。地方政府债券的审批权对资金的募集产生决定性影响。在不同的地方政府债券发行管理模式下，地方政府债券的审批权受制于不同的制度安排。行政控制模式下的地方债券审批权为中央政府实际控制，由中央政府的监管部门制定和执行发行数额与发行条件。

7、中央政府将审批地方政府上报的发行计划，其内容包括发行的资质、规模、期限和资金的具体用途等。以日本为例，地方债券的持有人主要以政府、公营企业、地方公共团体和部分银行为主，其持有约70%的地方公债；一般投资者则通过证券公司购买非公募的地方公债，数量占总量的30%左右。资金的募集具有协调性的财政融资特色，通常难以形成大规模、经常性、规律性的地方政府债券交易市场。市场约束模式下，中央对地方政府债券发行管理不作具体规定，由地方政府基于市场秩序自我约束债券发行，由地方议会审批的地方政府债券发行。合法的发行体包括政府、政府机构和以债券使用机构出的直接发行体。债券的发行面向个人