晚清地方督抚权力问题再研究兼论清末“内外皆轻”权力格局的形成

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1、清帝逊位与民国肇建一百周年国际学术研讨会论文集晚清地方督抚权力问题再研究——兼论清末“内外皆轻"权力格局的形成李细珠【内容提要】关于晚清中央与地方关系的权力格局，学界长期以来多信奉“外重内轻”说。笔者通过对清末新政时期地方督抚权力变化的研究认为，辛亥鼎革之际，中央与地方权力关系实际上己演变为“内外皆轻”的权力格局。在清末庚子至辛亥期间，随着新政尤其是预备立宪的开展，清政府不断加强中央集权措施，地方督抚的权力被收束而日益变小，其干政的影响力也有一个逐渐减弱的趋势。但与此同时，清政府中央集权的实际效力却并不

2、显著，反而随着统治集团内部矛盾的激化而有削弱之势。这样，便形成“内外皆轻”的权力格局。一方面，清廷并没有建立强有力的中央政府，也未能真正控制全国的军权与财权，中央集权有名无实；另_方面，各省督抚也不能有效地控制地方军权与财权，在地方已没有强势督抚，更没有形成强大的地方势力。武昌起义前夕，正是地方督抚权力明显削弱，而清廷中央集权尚未强固之时，在此权力转换临界的关键时刻，革命爆发，无疑是对清王朝的致命一击。’【关键词】清末新政地方督抚预备立宪中央集权内外皆轻晚清督抚制度研究的最大难点，是督抚权力的消长及其与

3、清政府关系的微妙难以把握。学界讨论晚清督抚权力问题，主要是在中央与地方关系盼框架之内进行。检视已有相关论著，可谓聚讼纷纭。其中影响最大的观点是以罗尔纲先生为代表的所谓“督抚专政”与“外重内轻”的权力格局说，①．一直在学界占据主导地位；自刘广京先生提出商榷以后，也有学者试图对前说进行修正，②但论者多着力于对前说的否证，而并没有提出系统的令人信服的新观①早在罗尔纲先生之前，已有学者论及“督抚集权”问题。(沈乃正：《清末之督抚集权、中央集权与同署办公》，‘社会科学》第2卷第2期，北平，国立清华大学，1937年

4、1月，第311-342页)稍后，罗尔纲先生从湘军的兴起，论证咸同以后“兵为将有”的起源，并指出将帅各私其军而出任疆寄，正不可避免地造成“外重内轻以致于分崩割据的局面”。(《清季兵为将有的起源》，《中国社会经济史集刊》第5卷第2期，南京，国立中央研究院社会科学研究所，1937年6月，第235—250页)后来，在《湘军新志》一书中，罗尔纲先生正式提出“督抚专政”说：“晚清兵为将有的起源，始于湘军，这种兵为将有的局面，所以会直接的影响到政治上去而牵动了一朝的政局，却是由于湘军将帅得有总督巡抚的地位，因为他们既

5、擅兵柄，又握有地方上的财政、民政等政权，，于是他们便上分中央的权力，下专一方的大政，便造成了咸同以后总督巡抚专政的局面。”因为曾国藩的湘军与李鸿章的淮军、袁世凯的北洋新军一脉相承，晚清“督抚专政”的直接后果，便是在民国初年袁世凯死后“北洋军阀遂演分崩割据之局”。(《湘军新志》，商务印书馆1939年版，第232、244页)罗尔纲先生的这个观点，在其数十年后重新修订的《湘军兵志》(中华书局1984年版)中也没有改变，同时在学界有着广泛的影响。大陆学者关于曾国藩与湘淮军史研究的代表性著作，如朱东安的《曾国藩传

6、》(四J11人民出版社1985年版)和《曾国藩集团与晚清政局》(华文出版社2003年版)，龙盛运的《湘军史稿》(四川1人民出版社1990年版)，樊百川的《淮军史》(四川人民出版社1994年版)，对于晚清民初政局的认识，都秉承了罗尔纲先生由“督抚专政”而“军阀割据”的基本论断，并不同程度地予以较深入的阐述。另外，台湾学者傅宗懋论清代督抚制度，亦持晚清“督抚集权”说，其结论是：“地方督抚集兵、财、刑、外交诸权于一身，平添封建割据之观念，民国初年之军阀割据、混战不已与夫联省自治之说，亦脱胎有所矣。”(《清代督

7、抚制度》，台湾政治大学政治研究丛刊第四种，1963年版，第194、206页)这与罗尔纲先生的观点并无二致。②较早对湘淮军“军阀”说和“地方分权”说提出不同意见讨论的是台湾学者王尔敏的《淮军志》(据作者自记成书于1967年，笔者所见为中华书局1987年据台北中央研究院近代史研究所专刊(22)1981年2月版19l清帝逊位与民国肇建一百周年国际学术研讨会论文集点。地方督抚的权力问题，关涉到晚清中央与地方的权力格局，以及清末民初中国的政治走向，是晚清政治史研究绕不开的课题。笔者通过对清末新政时期地方督抚的研究

8、，觉得很有进行再检讨的必要。学界以往的相关研究有一个明显的问题，就是在时段上主要局限于太平天国兴起的咸同时期，至多延伸到庚子事变，而对庚子以后的清末新政时期缺乏实证研究，往往仅凭逻辑推论而遽下结论。名日“晚清”，其实未免以偏概全之嫌。实际上，在清末最后十余年的新政时期，不仅地方督抚的权力及其与清政府的关系有了新的变化，而且这是直接影响清末民初中国政治走向的关键时期，似不可一笔带过。究竟在这个时期地方督抚的实际权力有何消长?其对中央政府的影响