城镇化之路与二元土地制度改革

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1、城镇化之路与二元土地制度改革黄英伟中国的城镇化为什么是土地的城镇化远高于人口的城镇化？在城镇化过程中，假定农民的基本权益甚至生存权得不到有效保护，城镇化的发展必将面临一个矛盾的凸显期，而且有可能让中国社会陷入这样的怪圈：城市越发展，农民越艰难，最终导致农村经济的破产。在目前的国情下，我们必须谨防城镇化的大跃进，宁可要求城镇化步伐迈得小一些，也不要城市的片面繁荣。一些地方要求农民土地换社保，让农民上楼，说到底看中的还是农民的土地。不改变目前的征地制度，尽管地方政府极力推进城镇化，但受城镇化成本的约束，农民市民化的难度只会加大，原因是农民并不享受土地的增值收益，这让农民失去了藉以在城市立足的资本。

2、造成这种局面，从根本上说，源于城乡二元土地制度以及城乡二元户籍制度所造成的城乡分离的格局，二元户籍制度使农民失去了自由迁入城市的自由；二元土地制度使地方政府能以国家的名义随意强行征收农民的土地，不改变目前征地制度中农民包括农村集体的弱势地位，农民就无以摆脱受侵害被侵占的处境，城镇化发展带来的可能就是农村的进一步凋零。所以中国的城镇化之路必须要解决好二元土地制度改革这一最根本的问题。土地的城镇化为什么高于人口的城镇化？目前中国的城镇化率是49.68%，但在1980年改革开放之初中国的城镇化率只有19.39%。改革开放使中国的城镇化率以年均1%的速度递增，进入了一个快速城镇化的发展轨道。但是，对中

3、国城镇化率的高低一直都有一个争论，有研究者认为，“20世纪80年代以来，我国主要通过县改市和乡改镇等手段提高了城市化水平，因此城镇化水平有所高估”①；但也有学者认为，以官方统计的城市人口比重来衡量，中国的城镇化水平被大大低估了，原因是“出现了许多农业人口已经定居城市多年，但按户籍仍然属于农业人口，不被统计为城市人口”的现象②。如果说城市化率被高估，说明当时有一部分农村人口是因行政区划的变动而转换身份的，因为已没有“招工”和就业等的保障，城镇化的质量并不高。目前城镇人口的统计，统计部门把在城镇居住6个月以上的流动人口都统计为城镇人口，其中的农民工数量少说也有两亿，但严格来说，这部分农村人缺乏居住

4、等条件，仍不能享受城市人口的正常待遇。城市化率被低估的情况，只能说明还有一部分已在城市就业和生活的农村人还被阻挡在城市化的大门之外，被当作临时进城人口看待。这种局面的出现，显然是二元户籍制度所造成的。但是不论哪种情况，我国严格意义上的城市化率都不高，这说明，“我国城市化发展速度与质量严重不平衡”③。如果说，准确的城市化率还是笔“糊涂账”的话，我国土地城市化率大大高于人口城市化率却已是个不争的事实。国家统计局数据显示，2001年我国城市覆盖的面积达408.9万平方公里，比1990年增加了219.2万平方公里，占全国国土面积的比重由1990年的20%增加到42.6%，11年时间，城市土地面积扩大到

5、原来的1.86倍，每年的土地城市化率达17.24%，是人口城市化率的17倍。中国社科院发布的《2009中国城市发展报告》显示，2001年至2007年，地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%，但人口增长只有30%。2010年，我国的城市化率达到了47.5%，即使城市户籍人口所占比例达到36%，两者的差距仍达到11.5%。在十二五规划纲要中，有部分省市明确提出加速城市化的目标，福建省就提出，力争城镇化率每年提高1.5个百分点，到2015年城镇化率达60.1%.城市的规模像摊大饼似地不断扩大，城市化有可能演变成只是片面地不断扩大城市的版图。我国是个人均土地面积极少的国家，人均国土面积只有0.72

6、6公顷（美国27.1公顷，澳大利亚37.20公顷），人均耕地面积不足0.1公顷（美国0.7公顷，澳大利亚3.56公顷）。可以说，中国城市化遇到的最严峻挑战是有限土地资源的约束，节约使用土地应当是一项长期的基本国策，城市化应是高效使用土地资源的城市化。目前来看，相对于地方政府疯狂的圈地行为，一些地方可能很快就面临无地可用的境况，以长三角为例，有文章指出，“在经济发展过程中由于城市扩张、工业园区开发、交通等基础设施建设，必然要占用大量的土地，但是长三角土地资源本身就比较匮乏，按照目前的速度，12年后长三角将无地可用。”④追求土地城镇化显然已经违背了因工业和经济发展而使人口往城镇聚集的城镇化的自然演

7、进的规律。二、地方政府为什么要求农民“上楼”？重庆户籍改革曾经引起全国的关注，按照重庆市政府的计划，从2010年8月开始，作为中国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆市以解决农民工城镇户口为突破口，开始全面启动户籍制度改革，力争到2020年全市户籍人口城镇化率达到60%以上。目标是“10年内让1000万农民转为城市户口”。重庆市市长黄奇帆形象地比喻：在这次户籍改革中，进城农民将穿上城市就业、社保、住房