第十七讲 基层群众性自治制度

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1、第十七讲基层群众性自治制度第一节概述一、基层群众性自治制度的概念（一）、基层群众性自治的概念我国《宪法》第111条规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。虽然这一宪法规范明确了两点：一、城市和农村按居住地区实行基层群众性自治；二、自治组织是居民委员会和村民委员会。从逻辑上而言，前者是后者的前提，只有实行基层群众性自治组织，才有作为基层群众性自治组织的居民委员会和村民委员会。可见，虽然《宪法》第111条第1款的措辞以居民委员会和村民委员会为中心，实际上同时确立了基层群众性自治。由此出发，我们也就能够得出基层群众性自治制度的概念：基层群众性自治，就是处于

2、基层的城市和农村居民群众通过居民委员会和村民委员会进行的、管理自己事务的制度。其中，城市居民自治是指城市居民通过居民委员会进行的、管理自己事务的制度，而村民自治是指农村村民通过村民委员会进行的、管理自己事务的制度。（二）、基层群众性自治的特征基层群众性自治制度具有如下特征：一、基层性。从层级上来看，基层群众性自治的主体为处于最基层的城市居民和农村村民，而自治组织所的职责，也立足于基层，办理社区内群众的公共事务；二、群众性。基层群众性自治组织是群众性组织。在人事上，这表现为居民委员会的组成人员由本居住区域的所有有选举权的居民或者各户推选的代表选举产生，而村民委员会的成员则由有选举权的村民选举产

3、生，即自治组织的成员来自群众、由群众选举产生，而不是由政府决定；在职权方面，群众性表现为居民委员会和村民委员会不具有国家强制力。它们主要通过说服教育的方式开展工作；而在与基层政权的关系上，群众性体现为居民委员会和村民委员会可以向基层人民政府反映居民或者村民的意见、要求和提出建议；三、自治性。在基层群众性自治制度之下，同一居住区域的居民和村民通过居民委员会和村民委员会作为组织手段，自行决定有关公共事务和公益事业的处理。虽然居民委员会和村民委员会也协助基层人民政府开展工作，但是其最根本的身份，仍然是基层群众进行自治的组织；四、直接性。虽然《宪法》第111条将城市的居民委员会和农村的村民委员会界定

4、为基层群众性自治组织，似乎没有直接规定直接民主的因素。然而，“基层群众性自治”的措辞本身，就表明应当由基层的群众进行自治，而直接民主相对于间接民主无疑更贴近自治的要求。因此，直接民主是我国基层群众性自治的内在要素。在《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》中，直接民主也得到了体现。按照这两部法律相关条文的规定，居民会议和村民会议讨论决定与全体居民和村民利益密切相关的问题。其他学者关于基层群众性自治制度特征的观点，参见魏定任，甘超英，傅思明：《宪法学》，北京大学出版社2004年第2版，第378、379页；李元书，田忠：《政治现代化过程中的基层群众自治》，载《学习与探索》，2000年第4期

5、，第74页。二、基层群众性自治制度的宪法和法律渊源基层群众性自治制度的法律渊源包括宪法、法律、法规和规章，而在立法体制之外的其他规范性文件也发挥重要的作用。1、宪法基层群众性自治制度的宪法渊源中，最为核心、最为直接的规范是《宪法》第111条。它明确了基层群众性自治组织的宪法地位，为其提供宪法依据。然而，基层群众性自治制度的宪法渊源并不仅限于此，而是同时包括其他宪法规范。例如，在明确居民委员会、村民委员会同基层政权之间的关系的时候，就应当考察基层人民代表大会和人民政府根据相关宪法条文享有什么权限；而在研究居民委员会和村民委员会的权限的时候，鉴于基层群众性自治组织不得侵犯公民的基本权利，我们通过

6、对基本权利条款的研究，可以知道公民的基本权利对居民委员会和村民委员会设定了何种限制，因此基本权利条款在某种意义上就构成了关于基层群众性自治组织的职权的消极条款；就居民委员会和村民委员会成员的选举而言，《宪法》第2条第1款关于一切权力属于人民的规定，无疑也是直接相关的。类似的例子举不胜举，它们说明，基层群众性自治制度的宪法渊源非常广泛，对相关问题都设定了宪法上的框架。然而，《宪法》不可能全面地规范基层群众性自治的所有问题。因此，国家不可避免地要通过宪法之下的各种规范对其进行调整。就调整基层群众性自治的各种规范而言，它们是对《宪法》相关条文的具体化。只要不违反《宪法》设定的框架，各种规范的制订者

7、具有较大自由调整的空间。2、法律基层群众性自治方面的法律，目前主要包括《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》。它们调整基层群众性自治组织的性质、法律地位、选举、工作程序以及一些相关问题。本章后面两节将详细介绍这两部法律的内容。3、行政法规和地方性法规就基层群众性自治事宜，国务院有权制定行政法规，省、自治区、直辖市、较大市的人民代表大会及其常务委员会有权依据其宪法和《立法法》的相关规定制定地方性法规。它