中国排污许可制度立法研究——兼谈环境保护基本制度之间协调_论文

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1、中国排污许可制度立法研究——兼谈环境保护基本制度之间协调关键词:排污许可证；立法；实施机制；公众参与内容提要:排污许可制度在我国已经实施了近二十年，其实施效果还不能说是成功的。其制度的定位、设计到实施都存在许多问题。而环境污染管制应该以排污许可证制度为核心建构，因此，必须从制度设计到实施机制等方面对排污许可证制度进行完善。一、我国污染物总量控制和排污许可制度发展回顾26/26从20世纪80年代我国一些地方开始试行污染物排放总量控制和排污许可制度。水污染物控制方面，1985年，上海市开始在黄浦江上游水资源保护地区实行以水污染物排放总量控制为目的的排污许可证制度。1986年2月25日，上

2、海市政府专门颁布了《上海市黄浦江上游水源保护条例》，首次在地方立法中对总量控制制度进行了规定。其后，在徐州、厦门、金华、深圳、常州、重庆等一批城市陆续推广了这项管理办法，都取得了显著的成果。1988年3月，国家环保局下达了《关于以总量控制为核心的〈水污染物排放许可证管理暂行办法〉和开展排放许可证试点工作的通知》，标志着我国开始进入通过总量控制强化水环境管理的新阶段。大气污染物控制方面，1991年开始，国家环保局在16个城市进行了排放污染物总量控制和许可证制度的试点工作，取得了一定的效果。随着国家对环境保护问题的日益重视，基于前一时期的立法和实践经验的积累，在1996年全国人大通过的《

3、国民经济和社会发展“九五”计划和2017年远景目标纲要》中，将污染物排放总量控制确立为我国环境保护的一项重大举措。原国家环保局为落实“九五”环保计划，制定了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》。按照该计划的规定，我国的总量控制计划主要采用目标总量控制，同时辅以部分的容量总量控制。具体地说,一方面在全国这一宏观层面上实施目标总量控制，就是把1995年全国主要污染物的排放量作为计划控制指标下达到各省、自治区、直辖市，各省、自治区、直辖市再将指标分解后下达到辖区的地、市，最后各地、市根据省、自治区、直辖市下达的总量控制指标，按照污染物来源，核定分配污染源总量控制指标。另一方面，针

4、对某些区域如“三河”、“三湖”、“两区”和47个环保重点城市的空气、地面水环境功能区，实施容量总量控制。在其后的一年时间内，我国的污染物总量控制由思路框架落实成为了一项具体的国家级环保政策。26/26以发放排污许可证为手段的环境污染总量控制实施几年以后，国家开始将这一政策转化为具体的法律制度。针对具体工作中出现的问题和情况，国务院于2000年3月20日颁布了经全面修改的《水污染防治法实施细则》，规定了在达到浓度排放标准但仍不能达到水环境质量标准的水体，实施重点污染物排放的总量控制制度，并对总量控制作了细化和更具操作性的规定。该《细则》将总量控制制度和排污许可制度结合在一起，以总量控制

5、作为排污许可制度的基础和实施要求，又以排放许可证作为总量控制制度实施的法律形式和手段。2000年4月全国人大常委会修改了《中华人民共和国大气污染防治法》，修改后该法规定，对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大气污染物排放总量控制区，在控制区内实施主要大气污染物排放许可证。[1][1]2001年12月国家环保总局在全国人大通过的“十五”计划的基础上颁布了《国家环境保护“十五”计划》。该计划提出了对二氧化硫等主要污染物排放总量的控制指标和工业污染防治指标。2017年8月国务院批准了《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制

6、计划》，“十一五”期间国家对化学需氧量、二氧化硫两种主要污染物实行排放总量控制计划管理。要求各地方制订实施方案，落实工程措施和资金，严格实行排污许可证管理，加强执法监督，加大对各种违法排污行为的监督查处力度，确保总量控制目标的实现。26/26至此，总量控制计划得到更新和强化，具体的法律制度也得到了进一步的完善。从立法规定上看，规定更加细密、更具有可操作性，同时也拓宽了适用的地域和对象范围。同时，我国的总量控制制度呈现出由目标总量控制向容量总量控制过渡的趋势，这也是这一制度进一步深化发展的表现。但总的来说，我国的总量控制制度目前还存在诸多不足，如主要通过行政计划的方式分解指标进行总量控

7、制，总量控制类型单一、水平不高、指标分配方式缺乏效率，总量指标的约束力不强，总量控制缺乏专门立法，与现有其他环境保护制度存在不协调等。二、排污许可制度实施中的存在问题分析排污许可证制度在我国的推行已有十几年的历史，其实施效果还未能说是理想的。（一）制度的实施程度太低尽管排污许可证并未要求适用于所有的排污者，其实施程度距离法律的要求仍然太低。在许多地方，排污许可证制度事实上处于“名存实亡”的境地，一是发证的数字与实际排污企业数差距太大。目前，在已经进行了污染