中国排污许可制度立法研究——兼谈环境保护基本制度之间协调

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1、中国排污许可制度立法研究——兼谈环境保护基本制度之间协调　　关键词:排污许可证；立法；实施机制；公众参与内容提要:排污许可制度在我国已经实施了近二十年，其实施效果还不能说是成功的。其制度的定位、设计到实施都存在许多问题。而环境污染管制应该以排污许可证制度为核心建构，因此，必须从制度设计到实施机制等方面对排污许可证制度进行完善。一、我国污染物总量控制和排污许可制度发展回顾　　　　从20世纪80年代我国一些地方开始试行污染物排放总量控制和排污许可制度。水污染物控制方面，1985年，上海市开始在黄浦江上

2、游水资源保护地区实行以水污染物排放总量控制为目的的排污许可证制度。1986年2月25日，上海市政府专门颁布了《上海市黄浦江上游水源保护条例》，首次在地方立法中对总量控制制度进行了规定。其后，在徐州、厦门、金华、深圳、常州、重庆等一批城市陆续推广了这项管理办法，都取得了显著的成果。1988年3月，国家环保局下达了《关于以总量控制为核心的〈水污染物排放许可证管理暂行办法〉和开展排放许可证试点工作的通知》，标志着我国开始进入通过总量控制强化水环境管理的新阶段。大气污染物控制方面，1991年开始，国家环保

3、局在16个城市进行了排放污染物总量控制和许可证制度的试点工作，取得了一定的效果。　　　　（二）完善排污许可证管理的程序，保护公众的利益　　　　1．简化许可证的申请和审查程序　　　　《行政许可法》第二十九条规定：“申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请人可以委托代理人提出行政许可申请。但是，依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。　　行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。”依据此条规定，排污许可证的申请

4、形式应该多样化，给申请人提供多种可选择的方式，特别是网上申请这类高效率的方式，应得到大力推广，以体现行政程序的便民原则，同时也能避免申请人与环境保护部门工作人员进行更多的接触，保证排污许可的公正性。　　同时，环境行政机关应该提供排污许可申请书的示范文本，并教授申请人如何填写。目前许多城市的环保局都在网上发布了该地域的排污申请书，并且提供了范本指导申请人填写，这是非常值得提倡推广的作法。　　　　2．建立公众参与制度　　　　（1）建立信息公开制度　　　　环境问题的公共性、环境保护的公益性，导致环境信息

5、具有公共性，这些信息必须与公众分享。由于每一份排污许可几乎都涉及公众健康与安全，公众应有权监督许可证的发放和管理过程。信息的获得是监督的基础，许可证申请及管理过程中的相关信息，如项目的性质、排放污染物的情况和许可证的发放情况等，除了涉及国家安全、商业秘密等依法需要保密的以外，应逐步全面公开，至少可以为公众通过特定的途径获取，公众可以将从公开途径获得的数据资料直接用于维护自己权益和其它合法活动之中，而不必一定通过委托监测的方法获取相关数据及资料，造成不必要的障碍和浪费。　　　　政府应建立公示制度，保

6、障公众知情权的实现。为了与《行政许可法》相适应，应在排污许可制度管理的各个过程建立公示制度，将排污指标核定、排污许可证的发放与否、排污情况和排污指标的使用情况、违反许可证及其处罚情况等内容，通过适当的方式公开。　　　　逐步建立企业披露环境信息的制度，除了鼓励企业自愿向社会披露排污信息外，还应明确在特定情况下对其提出强制披露环境信息的要求。国家环保总局于2003年11月发布了一个《关于企业环境信息公开的公告》，要求各省、自治区、直辖市环保部门按照《清洁生产促进法》的规定，在当地主要媒体上定期公布超标

7、准排放污染物或者超过污染物排放总量规定限额的污染严重企业名单；列入名单的企业，应当按照本公告要求，于2003年10月底以前公布2003年上半年的环境信息，2004年开始在每年3月31日以前公布上一年的环境信息。《公告》是有关企业环境信息公开的突破性法律文件，但它的法律地位太低，适用面也太窄。今后在修订我国的《环境保护法》、《公司法》、《证券法》和《会计法》应适当加入要求企业披露环境信息的要求。　　　　（2）建立公众参与程序　　　　在公众尚难以普遍参与到许可证管理过程的情况下，目前应先建立异议制度，

8、首先，允许利害关系人在特定的期限内就行政机关的提议和决定提出异议，其次，逐步将有权提出异议的当事人从利益关系人扩大到社会公众，而行政机关对异议必须进行回应和解释。从长远来看，应完善听证会制度。　　　　听证制度是公众参与的主要方式。2003年8月23日颁布的《中华人民共和国行政许可法》第4章规定了听证制度。该法第46条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证有其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”。第47条规定