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1、社会养老保障困境及出路【摘要】欧洲政府债务比重长期偏高的国家表现出高社会保障和福利支出比重、高社会养老保障支出比重、高公共养老金替代率和再分配功能偏低的“三高一低”特征,这在很大程度上源于社会养老保障及其改革的刚性。有鉴于此,中国应该从长经济周期的视角来协调保障与经济发展的关系,构建养老金制度关键参数的弹性调整机制。【关键词】欧洲债务危机社会养老保障养老金制度老龄化2007年,美国爆发次贷危机,催生了全球金融危机,期间一些欧洲国家的政府债务问题浮出水面,如冰岛等。2009年,希腊政府被爆出隐瞒了大量财政赤字,其实际财政赤字占GDP比
2、重达到12.7%,远超早前宣布的3.4%,希腊债务问题遂成为全球经济的焦点。2009年12月,全球三大评级公司标准普尔、穆迪和惠誉先后下调希腊主权债务评级,标准普尔甚至将其下调为垃圾级债券,希腊债务危机爆发。自希腊之后,多个欧洲大国,如意大利、西班牙、葡萄牙的主权债务信用评级也被调低,欧洲国家的债务问题引起前所未有的关注,引起全球金融市场的恐慌,也导致全球经济陷入二次探底的危险。7欧洲债务危机国家社会养老保障特征和困境从来源上讲,欧洲债务危机主要是政府财政赤字不断扩大,并逐年积累,迫使政府不断靠借债度日而出现的结果。社会保障支出水平
3、较高。大量社会财富和政府财政被用于支付各种社会保障和福利项目。从社会福利传统来看,北欧福利国家属于典型的高福利国家,这些国家的社会支出在理论上也应该较多,或者至少不低于其他欧洲国家。但令人吃惊的是,从1995年以来社会支出占GDP比重的情况来看,北欧福利国家社会支出占GDP的比重并不高,反而是那些政府债务水平长期偏高国家的比重非常之高,如希腊、意大利、葡萄牙、西班牙和法国等社会支出占GDP的比重普遍接近或者超过30%,而北欧国家,如丹麦、挪威和瑞典则普遍低于30%。①单一的退休金支柱导致财政支出中公共养老金占比过高。政府债务危机国家
4、仍然以单一的现收现付制退休金制度为主,从退休金来源结构看,债务水平长期较高的国家往往只有一个退休金来源,即公共退休金支柱,而其他国家要么是两个支柱,要么是三个支柱(公共退休金支柱和强制性或者自愿性的个人养老金支柱)。②由于缺乏多元的退休金体系,要保证养老金待遇,就只能选择较高的公共养老金替代率,这使得国家必须提供更多的公共养老金财政,从而致使政府财政支出中用于退休金的部分比重偏高。7公共养老金再分配功能偏弱。那些债务比重长期偏高的几个国家公共养老金低收入者和高收入者的养老金替代率大致相当,使得高收入者退休后拿到的退休金仍然高于低收入
5、者,这增加了贫富悬殊,增强了养老金待遇的不公平性。社会养老保障的刚性与社会养老保障的困境所谓社会养老保障刚性是指社会保障项目及其支出水平在经济增长期间快速扩张,但在经济停滞甚至衰退期间,却不会随经济收缩而收缩,明显表现出只增长而难以收缩的刚性特征。政治制度构架、快速的人口老龄化、养老金制度设计,以及社会养老保障与劳动力市场僵化、经济增长放缓之间的互动是债务比重长期偏高的欧洲国家社会养老保障制度带有明显刚性的主要原因。民主政治中社会养老保障改革往往成为高压线。出于政治考虑,西方国家中央政府往往不愿意触及到社会养老保障这条政治高压线,不
6、愿也不敢提出彻底的社会养老保障改革方案,通常仅提出一些治标不治本的改革措施。而且,即便政府提出了比较彻底的养老金改革方案,国会也不一定会通过这些改革方案,因为国会议员是各个选区的选民选举而来,他们代表着选区选民的切身利益,很多时候也会屈从于民众的改革态度,选择反对政府的改革议案。7老龄化不断加深,社会养老需求高居不下。社会养老保障是政府与民众就其社会养老等方面基本权利和责任而达成的社会契约,是政府作出的庄严承诺,从政党选举、信守承诺和社会稳定的角度,政府必须为社会养老保障提供必要和充足的财政资金保证。而且,人口老龄化也增强了退休者和
7、临近退休劳动者的政治博弈力量,从而构成了养老金待遇水平下降的巨大阻碍力量。退休者和即将退休的劳动者更加反对降低养老金待遇的政策,因为这些措施直接降低了他们的老年收入和福利。养老金制度设计本身的刚性。不同的养老金制度设计具有不同的弹性特征,单一的现收现付制养老金制度刚性较强,而现收现付和基金积累制的混合养老金制度弹性较强。现收现付制模式的优势在于它可以迅速建立起全额的养老金领取权,并使处于支付阶段的养老金免受通货膨胀的影响,比较适合在人口结构相对稳定,经济增长相对匀速的情况下运行。因而,一旦人口年龄结构老化或经济增长放缓,现收现付制模
8、式自身往往难以有效解决其养老金的财政失衡问题,即现收现付制养老金制度本身的弹性相对较弱。而现收现付制和基金积累制的混合养老金模式受赡养率变化的影响较小,且可以灵活使用公共养老金和个人账户积累的组合结构,拥有更多的财力来支付退休者的养老
