行政法发展模式之检讨与重构（中）.doc

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1、行政法发展模式之检讨与重构（中）二、行政法发展模式之重构控权模式存在的种种不足决定了行政法发展模式重构之必要。但重构不是凭空想象，而应建立在坚实的理论和实践基础上，因此有必要先来探讨制约行政法发展模式选择的诸方面因素。（一）制约因素1．经济改革深化的要求二十多年来，我国的经济改革取得了举世瞩目的成就，经济总量快速增长，多种经济成分并存，市场化程度越来越高，对外贸易日益扩大，但改革走到今天，深层次的政府经济职能定位和体制问题并没有解决。如政府与市场的关系远没有厘清，许多经济领域仍然为政府垄断，如铁路建设、电信行业等，统一、自由、开放、平等、竞争、有序的市场秩序没有完全形

2、成。再如政府调控经济的手段还比较原始，如采用限制批地和贷款等微观行政手段来实现控制投资过热的经济调节的目的。深化经济改革，需要合理界定政府和市场各自的活动空间，全面推行政企分开，建构合理的市场经济秩序，建立符合市场经济规律的政府管理体制，并要求政府提供公正、理性、透明、简洁、高效的服务。既要重视国企改革的法律规制，也要重视政府规制经济的范围、权限、手段和程序等。2、社会全面发展的需要经济进步带来了社会的剧烈变革。传统的社会结构被逐渐打破，新的社会阶层逐渐形成；城市化进程加快，环境、能源、生态受到巨大挑战；教育、文化、卫生、社会保障以及基础设施建设需求日增；行业组织、职

3、业协会、学术研究会、村民委员会、社区组织、利益团体等非政府组织逐渐发展。面对快速变革的社会，需要不断创立和完善各种行政法制度来满足社会发展的要求。如通过教育和卫生体制的改革，打破国家对教育和卫生事业的垄断，提供更多的服务选择机会，并通过竞争来改善教育和卫生医疗质量。再如在公共基础设施的建设上，通过建立特许经营制度（BOT）制度来吸收民间资本和技术，提高政府的供给能力，满足人们对公共基础设施增长的需求。社会发展还有一项重要的任务就是培育市民社会，涉及社会自治权的界定、社会组织的法律地位、自治规则的法律效力、自治方式，国家对社会组织的扶持、监督和控制等。这都需要相应行政实

4、体法律制度和行政诉讼制度的支持和保障。3、公共行政的改革回应在一定程度上，行政法是公共行政的法律技术，因此，公共行政的改革需要行政法作出积极回应。公共行政改革是人类社会的永恒课题，技术进步、经济发展、社会变迁以及经济全球化、世界一体化都会引发公共行政的改革。自上个世纪七十年代末期以来，世界范围内的大规模公共行政改革启动，并延续至今。就改革的内容看，主要有五个方面：第一，政府的职能是什么？这里涉及政府“做什么”的问题。近代以来，在政府职能上，一直存在“无为政府”与“能动政府”之争。前者以亚当·7斯密为主，强调经济自由，主张政府无为而治，后者以凯恩斯为代表，提出和论证了有

5、效需求原理，并在此基础上主张扩大政府对经济的干预力度。二战后，凯恩斯主义迅速推行，注重对个人生存照顾的高福利国家为人们推崇，从而也使许多西方国家背上沉重的财政负担。自上世纪七八十年代开始，西方国家又重新对政府职能定位，向小政府模式回归。就政府职能调整的方向看，主要是政府职能外移和下移，其目标是将原来由政府承担的部分经济职能和社会职能推向市场、推向社会，从而减轻政府负担，缩小政府规模，精简政府人员。第二，政府的职能如何履行？这里涉及政府“如何做”的问题。政府承担的每一项职能都可以分解为决策和实施两部分，决策必须由政府承担，而实施则分两种，一种只能由政府实施，另一种是既可

6、由政府实施，也可由私人部分承担。对后一种情况可进行市场化、社会化取向的改革，引入市场竞争机制，并可实行公私合作，充分吸收民间资本和技术，提升政府的供给能力。第三，政府的职能如何配置？这里涉及政府管理体制的改革。对哪些不能从政府剥离的职能，要在纵向的政府之间和横向的行政机关之间，按照市场和社会要求以及管理的规律进行合理配置，要压缩政府层级，实行大部制。第四，政府履行职能方式方法的改革。如实行电子政务，转变管理理念，以服务为宗旨，变以往刚性的管理为柔性的服务和指导，以行政合同、行政指导取代行政命令、行政处罚等。第五，完善行政程序制度，以规范政府的行政运作等。公共行政的改革

7、需要行政法制度的支持，无论是改革过程本身还是改革后公共行政秩序的重构都需要行政组织法和行政运作法的保障，包括行政组织制度[1]、公务员制度、公务和公产制度、公共财政制度、行政合同制度、行政指导制度、行政程序制度等。4、政治改革进程的制约行政法的发展必须考虑政治改革的进程。和经济改革相比，政治改革需要更加谨慎。经济改革试错了可以重来，而政治改革，尤其是重大的政治制度改革却很少有试验的空间。相对于经济制度，政治制度的惯性更大，涉及国家的历史文化、国民素质、治理模式，也涉及社会的稳定，老百姓的温饱。应该说，我国的改革始终在悖论中进行：一方面，改革靠强力推行