行政法发展模式之检讨与重构（上）

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1、行政法发展模式之检讨与重构（上）我国自改革开放以来，经济、社会经历着深刻而剧烈的变革。在这样一个重要变革时期，行政法发挥了独特的功能，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等重要的行政法律的制定和行政法律制度的建立，对我国经济、社会的发展作出了巨大贡献。但就总体而言，我国行政法发展遵循的是控权模式，由于控权模式自身的局限，更由于我国缺乏与控权模式相对应的社会环境和文化基础，实践中行政法的发展仍远落后于现实需要，不能为快速转型的社会提供足够的制度支撑，也无法为时代变迁背后的利益调整提供法律保障。因此，对二十多年来行政法的整体发展进行检讨反思，重

2、构行政法的发展模式，构建合理的行政法结构体系实为当务之急。一、行政法发展模式之检讨（一）发展历程改革开放后我国行政法的发展分为两个阶段：即从1978年到1989年的重建阶段和1989年至今的发展阶段。第一阶段以“八二宪法”的制定为起点，确立了人民主权和法治原则。这一时期，一方面制定了一批政府管理急需的法律，如《国务院组织法》，《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》，《治安管理处罚条例》，《环境保护法（试行）》等，并对当时的法律、法规进行了清理；另一方面，建立了相关的行政法律制度，如行政立法制度、行政裁决制度，行政诉讼制度等，[1]并进行机构改革，转变政府职能，以服务于经济发展

3、的需要。第二阶段以《行政诉讼法》的颁布和实施为标志，行政法进入了快速发展时期。随着行政诉讼制度的推进，配套的法律如《国家赔偿法》、《行政复议法》等得以制定。另外，为适应改革开放的需要，制定了大量的法律，如《立法法》、《行政处罚法》、《行政许可法》以及各管理领域的立法等。行政法律制度的快速发展强化了全社会依法行政的意识，依法治国、人权保障已被写入宪法，国务院在1999年颁布了《推进依法行政的决定》，在2004年又推出了《全面推进依法行政的实施纲要》，各行政机关正在为全面落实国务院对依法行政的要求进行法治宣传和制度建设。政府、社会和学界的互动必将进一步推动行政法的成熟和完善。（二）模式

4、选择综观二十多年来我国行政法的发展，可以看到“控权模式”的主导，尤其是1989年《行政诉讼法》的制定，使行政法从八十年代的迷惘中走出，坚定地走向了控权的道路。无论学术界对行政法的功能有多少观点之争，如管理论、控权论、平衡论、服务论等都有不同的主张，但实践中行政法的发展选择了控权模式则是不争的事实。控权模式主要移植于英美国家，认为行政法的核心作用就是控制行政权，强调通过司法程序及行政程序对行政权进行控制。[2]在英美国家，控权模式主要由以下四个方面构成：第一，强调对个人自由和权利的保障。行政法的宗旨和作用在于最大限度地保障个人自由和权利，制止任何国家行政机关干预或限制个人自由和权利。

5、[3]在一定程度上，认为个人利益优先于公共利益。[4]第二，注重对行政权的规范和制约，要求将行政权的设置和运行置于法律规制之下。任何没有法律明确授权的行政行为，都不具有公民必须服从的正统性而归于无效。[5]第三，突出行政程序的价值。英美法系的传统是以程序法见长，早在中世纪英国就产生了自然公正原则，二战后，美国制定《联邦行政程序法》，全面确立了行政程序制度，通过行政程序来规范和制约行政权的运行。第四，依赖司法权对行政权的监督——司法审查制度——来实现控权的目的。司法的独立和权威是司法审查制度功能得以实现的保障。从我国行政法的实践来看，具有明显的控权模式的痕迹：首先，行政法以行政诉讼制

6、度为发展重心，强调控权。行政诉讼制度、行政复议制度以及国家赔偿制度的建立，就是为了达到事后控权的目标。《立法法》、《行政处罚法》和《行政许可法》的制定在很大程度上是为了与行政诉讼制度相匹配，带有强烈的控权色彩。和英美国家行政法控制公法上的权力不同，我国行政法控制的主要是国家行政权，社会管理不在行政法的调控范围。行业管理、村民自治等国家行政之外的社会管理不为行政法所调整。应该说，控权模式并不排斥对社会管理权的规范，对社会管理的忽略是源于我国行政至上的传统，也是社会自治欠发达所致。其次，行政法的发展强调行政程序的价值。行政立法制度、行政处罚制度与行政许可制度中最有价值的内容就是程序部分

7、，正在着手制定的行政程序法更是力求对行政权运行进行全面的程序规范。无可置疑，《立法法》、《行政处罚法》和《行政许可法》等也涉及部分实体内容，但解决的仅是个别实体问题，而且很不彻底。如哪个机关有权设定行政处罚权、行政许可权，哪个机关有权实施行政处罚权、行政许可权等均不明确。行政法学界对行政法的研究虽然也关注行政主体[6]、行政行为，但行政主体、行政行为是连接司法与行政的桥梁，也是司法监督行政的基础。司法对行政的控制是通过相对人对行政行为的起诉和法院对行政行为的审判来实现