公共政策变迁的理论命题及其阐释

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1、公共政策变迁的理论命题及其阐释

2、第1内容显示中lunemory）是政策运行的继承性认知，是政策现实和政策理想转化中的政策回味，它充分反应着政策变迁的历史痕迹，而且不可避免地呈现着政策变迁中的路径依赖。假设一定的政策情景时点为t，那么政策变迁必然沿着t+1、t+2、t+3…t+n路径顺时序前进，它决不会反其道如t-1、t-2、t-3…t-n般的逆时序而行之；但是，在作政策转换或政策替代时，政策相关利益人却不能不涉及和考量时点t-1或t-2或t-3或t-n的政策积累。从一般意义上来说，一项良好的处于时点t的政策制定，至少既要预测时点t+1的情况，又要顾念时点t-1的情形。因此，

3、变迁中的政策安排必然立足现实、回顾历史、取向未来。此外，我们必须明确政策变迁的不可逆性并不否定政策某一时点上的逆向选择性，那就是由于变革成本的昂贵性、信息的不充分性、问题的复杂性、利益集团的抗力性、环境的不可确定性等因素的存在，政策可能会出现“向后转”的现象，但是相对于政策的长时段来说这只是暂时的；政策某些时段所出现的反复和“折腾”，也可能是政策组织者有意图的“试错”历练，是政策推广前政策试验所允许的可能范围。由此，政策选择可以是可逆的，而政策变迁则是不可逆的。命题2：政策变迁具有相当的惯性和惰性，而新政策的安排亦通常居于滞后。我们知道，政策变迁必然是一个过程。所谓“过程”

4、，指的是事物状态的变化在时间上延续和空间上延伸。在政策变迁这一长久的过程当中，如果政策记忆长久地保留且“抹之不去”，并不断地强化原有政策意图和集体行动选择，那么这就说明旧政策变革的阻力相当强大，其所具有的惯性一时半载挥之不去，政策变迁的惰性也随之明显，这就是政策变迁所谓的“路径依赖”。政策时滞性这种客观的非人为原因所形成的惯性以及人为原因所形成的惰性，它有可能一度阻止新政策的安排和实施。也由于惯性和惰性的存在，因而必然较多地使用诸如“双轨制”之类过渡性体制安排——旧政策得以保留和新政策得以试验，于是政策变迁过程中体制之间的摩擦和耗损不断增加，从而导致变迁成本加大和整个社会的

5、效率缺失。同时，政策变迁中的政策供给往往是滞后的。从公共政策过程的环节来看，政策问题是整个政策过程的起点。只有发现了政策问题或者认识了政策问题情境，才可能有政策的相关安排。由问题发现到政策安排，本身说明这是一个有先有后的逻辑过程，同时也是符合人的认识过程的，因而政策安排的滞后性便自然而然。制度变迁的研究表明，就正常逻辑看一项新制度安排一般具有滞后性［2］。马克思生产力和生产关系的制度变迁理论模型也充分地阐明了这一点，马克思认为，制度变迁是对生产力滞后的反应，此时的制度安排是对彼时生产力水平的回应。制度变迁的诺斯模型也是一个“滞后供给”模型，即在潜在利润出现和使潜在利润内部化

6、的创新之间存在一定的时间间隔，即制度创新滞后于潜在利润的出现。假设我们现在处于时点t上，要制定时点t的政策，那么这时的政策情景是建立在时点t-1的基础上的；当我们把时点t的政策制定出来了，可我们的时点又跨过了t+1甚至t+n的阶段；我们极力地想把政策制定得富有前瞻性和超前性，希望时点t的政策能够涵盖t+1、t+2、t+3…t+n等未来时点，但这往往又是不可能的。因为时间是流动的，政策情景是可变的，未来具有不确定性。于是，时点t的政策安排依据的是时点t-1的政策情境，而在实施中时点又可能跨越了t＋1的阶段了。命题3：政策时滞的长短与政策变迁的变量相关，且贴现率高低也呈现不同变

7、化。诺斯将制度变迁中的时滞从以下四个方面加以解说，即认知和组织（时滞1）、发明（时滞2）、菜单选择（时滞3）、启动时间（时滞4）等。诺斯认为，在时滞1中，一种安排创新中得到的潜在利润越大，时滞就越短；已知的合法安排选择单子愈长，时滞就愈短；组成有关行动团体的成员越少，时滞将越短；如果组成有关行动团体的成员的原型组织已经存在的话，时滞将缩短；通讯和交通条件愈好，时滞将缩短。在时滞2中，从创新安排中能够实现的利润愈大愈确定，发明时滞将愈短；以完整形式运用制度的发明，时滞将缩短；基于法律和政治环境的经济安排愈可靠，发明的时滞将缩短；经济环境对可能选择的方案的制约愈小，时滞将就愈短

8、。在时滞3中，菜单上可行的安排选择数目愈多，时滞就愈长；呈现在菜单上的选择方案的现值分布愈大，时滞将愈短；对外部利润内部化至少能起部分作用的现存安排的总成本部分愈大，时滞愈长。在时滞4中，不论是个人安排、自愿组织合作安排还是政府性安排，潜在利润愈大愈确定，启动时间愈短。［3］同理，政策时滞的长短与政策变迁的内在变量和外在变量是相关的。政策时滞与内在变量中的公众的认知程度、组织的推力大小、决策的好坏快慢、方案的数量选择、利益集团的势力强弱、资源投入的效益状况等密切相关。比如，公众对政策的认知水平和理解程度越高，政策时