推进基层民主自治，构筑国家长治久安的制度平台论文

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1、推进基层民主自治，构筑国家长治久安的制度平台论文..毕业我国政治体制改革的根本任务是实现民主化与法治化，建立宪政民主政体，促进社会生产力发展，解决历史上长期存在的治乱循环。在这项超大型的社会系统工程中，实现基层民主自治无疑是一个极为重要的基础性环节。根据现行《宪法》规定，我国实行省、县、乡三级行政区划体系，“（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇”。90年代普遍实行地改市、市管县以后，在省与县之间实际上增加了一个层级——地级市。但是..毕业，仍可把我国的地方政权视为三层结构：上层是省、自治区、直辖市及特别行政区；中层是

2、地级市（地、州、盟）与县、自治县、县级市、旗等；基层是乡镇及城市街道。而乡镇以下的村庄和城镇的居民区通称为社区。本报告中的基层概念就是指县级以下的政权组织和社区。我国的近13亿人口分布在5万多个乡镇和城市街道，居住在100多万个城乡社区之中。因此，如能通过政治体制改革和制度创新，在基层普遍实行民主自治，那就将为整个国家的民主化和长治久安提供坚实的政治基础，而且也是对全人类的重大贡献。一、我国近代以来基层政权的沿革传统中国的治理结构是由上下两个不同的部分组成的，上层是中央政府，即我们通常所谓的“皇权”，以及由此派生出来的自上而下的官制系统；下层是地方性的管制单位，由族长、乡坤或地方名流掌握，即

3、所谓的“绅权”。1这种治理结构的基本特点是两种情况的结合：文化、意识形态的统一与管辖区域实际治理权的“分离”。在基层社会，地方权威控制着地方区域的内部事务，他们并不经由官方授权，也不具有官方身份，而且很少与中央权威发生关系，这在事实上限制了中央权威进入基层治理。表面上，中央下达政令，有一个自上而下的正规渠道贯彻着国家的整体秩序，但在实际运作中，经过各级组织和人员的中介变通处理，帝国秩序并不能真正触及地方管辖的事务。在这种情况下，双方都默认并谨慎对待管制领域的边界，除非在基层无法处理的事务上才上达官方。地方权威的“自主”管辖权没有受到严重挑战，它们各成一体。虽然正式官制制度并没有承认这种分治局

4、面，但是，分治现象却是普遍的事实。上述“皇权”与“绅权”分治的情况到了近代逐渐发生变化，由于帝国主义列强的入侵，加之商业化、城市化、科举制度改革和战乱等因素的影响，造成农业和农村的衰落。于是大批乡村士绅纷纷送子弟进城，随后自己也进城居住和投资工商业。同时不断出现的战乱迫使国家增加农业税收，并因此引起中央政府和地方政府对基层组织及其资源供给的重视，使得基层治理逐渐被纳入政府的考虑范围。国家开始尝试通过一系列机构设置和委任，变地方权威为国家在基层的政权分支，使地方权威成为服务于国家目标——征税、征兵、进赋——的组织机构。本世纪上半叶的各种基层政制改革，均是在这个大背景下展开的。如在县以下建立“乡

5、官制”，“以本地士绅，襄办本地之事”。“乡官”的治事范围虽在地方，而任务则与“国官”（国家的正式官员）相当。邑中有大政疑狱，则聚而讼之，兴养之教，兴利除弊，有益国济民生之事，则分而任之（《戊戌变法》）。2民国以后，中央政府相继颁布了《县组织法》和《新县制》，宣布实行地方自治。规定建立统一的政府治理体系，由县政府集中编制；县乡镇既是法人团体又是自治团体；地方政权与其所辖区域内民众的关系与国家对国民的关系相同。新县制给予县较大建制，而给予乡镇很小编制，并将后者列入县财政预算，取消了它的财政独立地位，其收入须经县政府核准。由此，国家基层政权机构和自治机构合为一体，国家事和自治纠缠不清，国家财政和自

6、治财政也混在一起。民国31年，政府将省级财政纳入中央总预算，县乡定为地方自治财政。乡村治理的基础框架才得以奠定。3本世纪中叶，随着国家新政权的建立，新一轮的基层政权重建计划又开始进行。在土地改革之后，乡村中经历了互助组和合作社（又分为初级社和高级社）阶段，紧接着就进行了全国规模的人民公社化运动，到1958年，新式的基层政权——人民公社的中心地位得以确立。中共中央郑州会议作出的《关于人民公社若干问题的决议》中指出：公社在现阶段是基层政权组织．．．．．．公社是将来共产主义社会结构的基层单位。4人民公社对农民进行以基层政权为主导的重新组织，将几乎所有的生产、经营、居住及迁徒活动都掌握在基层手中，主

7、要的农业资源及其分配均由基层政权支配。公社是一个集政治、经济、社会和文化功能为一体的组织体系。公社对基层乡村实行统一领导，分级管理，分为公社、生产大队、生产队三级。这套组织体系的突出特征是领导权力的高度集中统一。农村公共资源的支配权集中于自上而下、具有高度组织化程度与纪律性的基层党组织，实行党的一元化领导。当然党组织并不是亲自处理一切事务，与它并存的政府组织、军事组织（武装部）和群众组织实际上是它的决议的执行