乡镇人大体制的探索与突围

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1、乡镇人大体制的探索与突围乡镇人民代表大会是我国基层国家权力机关，在乡镇政权中居于主导地位。勿庸置疑，在我国五级人大中，乡镇人大权力最薄弱──受政府及乡镇长掣肘;角色最尴尬——13项职权靠年度一次且仅一、二天会期的人代会运作;权威最虚弱——很难令其执行机关和群众认同;体制最需要动手术——制度设计和实际操作严重滞后基层法治诉求。二十多年来，国家决策层和地方操作层，似乎一直没有停止过试验，探寻乡镇人大走出被尴尬、虚弱、沉疴“包围”之路。“突围”充满艰辛和风险，不可能一蹴而就；不“突围”就无法适应政治生态的发展，在“突围”中崛起是理性的

2、选择。沅江试验先声夺人1986年9月，全国第一个常设性质的乡镇人大主席团及其常务主席在湖南沅江市新湾镇诞生。驻湘全国人大代表视察沅江的报告认为，这“决不是凭空想象和无缘无故强行要设这么个机构”，“沅江实验”是民主政治发展的内在要求和逻辑产物。1979年7月通过的地方组织法及1982年修正案分别规定乡镇人代会由同级管委会、人民政府召集。作为基层国家权力机关，乡镇人大如此受制于政府，工具主义和形式主义倾向十分明显。一些群众反映，“开会一声喊，中午吃餐饭；书记作报告，乡长讲生产；民主是形式，中午把会散”。前面提到的视察报告对此有佐证。

3、1985年泗湖山镇开人代会前，还找不到代表名册，只好由村支书回去重新摸底，开会时发现还少3名代表，就临时由党委书记提名，代表投票选举代表；开会时，全体机关、村干部和共产党员都变成“代表”，开了一个“几不像”大会。普丰乡召开人代会时，主持会议的乡长不懂会议程序，临时指派不是人大代表的信用社主任上台主持，笑话百出。在黄茅洲、草尾两个区的几个乡镇，1980年以来，闭会期间没有开展代表活动，“代表代表，散会就了”的现象较为普遍。角色尴尬和现实困惑给乡镇人大施加的压力，犹如按压弹簧，压力愈大，一种与之成正比的弹力正在萌动和跳跃。乡镇人大不

4、得不“变”。1986年9月，湖南省人大常委会党组健全基层政权的方案得到省委同意，即“乡、民族乡、镇人民代表大会设立常设主席团。主席团由三至七人组成，主席、副主席中应有一人专职，其他成员可兼职。”沅江的新湾镇和湘阴的南阳乡有幸成为试点。回溯“沅江试验”，在当时有些法律风险，很有可能被3个月后修改的地方组织法推翻重构。1986年9月，围绕修改地方组织法，各地对乡镇人大体制变革进行激烈的争论，形成三种方案：一种是乡镇设人大常委会；另一种是设主席、副主席；第三种给主席团增加职能，主持本次大会并召集下一次大会，改过去由乡政府召集的规定。1

5、2月份修改地方组织法采纳后一方案。令人欣慰的是，湖南的先行试验和改革方案与修改后的地方组织法不谋而合。湖南设常务主席虽然没有纳入法律规定，但各地认为主席团必须有一个人来张罗日常工作，因而这一样本很快在全国“复制”。据统计，1987年春乡镇人大换届时，湖南率先设立常设性质的主席团和常务主席，3478个乡镇人大主席团有3393个设立常务主席，占总数的97%，其中专职常务主席占61%；除西藏和天津的极少数乡镇未设常务主席外，全国25712个乡和19216个镇都设立了人大主席团和常务主席。1987年10月江西率先制定《乡镇人民代表大会暂

6、行条例》，到1999年底，全国共有29个省、市、区出台和修改有关乡镇人大制度建设的法规，细化、拓展主席团的职能，确立常务主席的职能，乡镇人大显示出初生牛犊般的活力。1991年，沅江市人大常委会对227名乡村干部的调查显示，85%的人对乡镇人大主席团和常务主席的工作表示满意，基本满意达14%。湖南省人大常委会选举任免联络工委的调查报告表明，1987年前，30%的乡镇没有做到一年召开一次代表大会，50%的乡镇人代会流于形式；而1987年到1990年，全省共召开乡镇人代会约20万次，平均每个乡镇6次，每次会期达2-3天；共作出决议、决

7、定5000多个，在主席团的督促下，80%以上得到较好的贯彻落实；代表闭会期间的活动日趋活跃，90%的代表参加活动。“沅江实验”的宪政价值在于，给人民代表大会制度这一根本政治制度在乡镇的坚守提供样本，为1995年修改地方组织法增设主席副主席的规定提供实证。乡镇人大走出权力“失真”和权威“虚弱”无疑由此发端。沅江迈出的只是一小步，但对基层民主政治建设来说，却是可喜的一大步。乡镇人大依然尴尬“沅江实验”较好地治愈乡镇人代会不能“按时开”，人大代表闭会活动“无人管”的积弊，但是地方组织法赋予乡镇人大决定权、监督权等实体性权力仍然远离

8、法律设计的目标。当“沅江实验”掀起第一轮乡镇人大工作热浪后，必然产生逻辑上的退潮和冷静，即乡镇人大仅靠一年一度的代表大会来行使职权，权力难免虚置；乡镇政府“对它负责，受它监督”的宪法规定在很多地方轻如薄纸。这些体制性尴尬是乡镇人大制度设计缺乏科学性和合理性的产物