关于建立国有资本经营预算制度问题的思考

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1、关于建立国有资本经营预算制度问题的思考[摘要]国有资本经营预算是国家履行出资人职责、行使出资人权利的重要方式，是对国有资本加强监管和考评的重要手段。本文在回顾我国国有资本经营预算制度建设的基础上，分析了建立与完善国有资本经营预算制度的必要性，探讨新时期国有资本经营预算制度设立的主体框架、内容体系、执行与监督、审计等问题，并就建立国有资本经营预算制度提出建议。　　[关键词]国有资本；经营预算；制度框架　　　　国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算是国有资产监管机构履行国有资产出

2、资人职责的重要方式：是调整国有经济布局和结构的重要工具；是对国有资本管理和运营进行评价考核的重要手段。长期以来，在计划经济体制下，我国对国有资产管理、国有资本经营收支，没有单独实行国有资本经营预算，而是与财政预算收支混在一起，统一管理。这种预算运行模式不利于对国有资产的监督、管理，造成国有企业中国有资产的大量流失。如何尽快建立起完善的国有资本经营预算制度，以单独反映国有资本经营活动的状况，确保国有资产保值增值和再投资计划的有效进行，已成为迫切需要解决的问题。　　　　一、我国国有资本经营预算制度建设历程　　　　(一)1993年之前：建设性预算　　1986年底，一些全国人大代表提出

3、实行复式预算的议案，建议将政府的单一预算分成经营-性预算和建设性预算。经过一系列的研究，1988年财政部向国务院报送了实行复式预算的初步方案；1989年，全国人大常委会正式提出了实行复式预算的意见；1991年底财政部再次向国务院报送了修订的复式预算方案；1991年国务院颁布《国家预算管理条例》，规定1992年起国家预算按复式预算编制。从1992年开始，中央预算和部分省级预算按“经营性预算”和“建设性预算”形式进行了试编。　　(二)1993～1998年：国有资产经营预算　　1993年11月中共中央十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：“

4、改进和规范复式预算制度，建设政府公共预算和国有资产经营预算，并可根据需要建立社会保障预算和其他预算”，首次明确提出了“国有资产经营预算”这一概念。1994年八届人大二次会议通过、1995年实施的《中华人民共和国预算法》第二十六条规定，“中央预算和各级政府预算按照复式预算编制”。1995年国务院发布的《中华人民共和国预算法实施条例》第二十条规定，“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。”国有资产经营预算作为复式预算的一个部分被提出。　　(三)1998—2003年：国有资本金预算　　1998年中央政府机构调整，原国家国有资产管理局

5、并入财政部，相应的财政部新“三定”方案中再次提出，要改进预算制度、强化预算约束，初步建立起政府公共预算、国有资本金预算和社会保障预算制度。新方案中的明确提法是“国有资本金预算”。1999年财政部内设机构职能调整以后，明确赋予预算司研究和编制国有资本金预算的职责。　　(四)2003年国资委成立之后：国有资本经营预算　　2002年，按党的十六大建立新型的经营性国有资产管理体制的要求，十届人大宣布成立国有资产监督管理委员会(简称国资委)，将原国家经贸委、中央企业工委以及财政部有关国有资产管理的部分职能整合起来。国资委作为一个单独的委员会，由国务院授权，代表国家履行出资人职责，其监管范

6、围包括中央企业(不含金融类企业)的国有资产。地方所属企业的国有资产由改革后设立的省市两级地方政府国有资产管理机构负责管理。2003年4月，国资委正式成立，国有资本管理进入了一个新的阶段。随后，2003年10月，党的十六届三中全会提出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中首次提出要“建立国有资本经营预算制度”。2005年，“十一五”规划进一步要求，“加快建立国有资本经营预算制度，建立健全金融资产、非经营性资产、自然资源资产等兼管体制，防止国有资产流失”。2006年的政府工作报告更明确要求，“完善国有资产监管体制，健全国有资本经营预算制度、经营业绩考核体系和国有

7、资产重大损失责任追究制度”。　　2007年9月，国务院发布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，结束了国有企业13年“不向政府分红”的历史。同年12月中旬，财政部和国资委制定发布了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》作为国有资本经营预算的配套措施。决定中央本级国有资本经营预算从2007年起进行试点，2008年开始实施。伴随着《意见》及相关措施的出台，真正的国有资本预算管理改革已经开始，相信在不久的将来，我国会建立起完善的国有资本预算管理制度。　　　　二、建立国有资本经营预算制度的必