论行政中立——从美国行政法看行政公正的制度保障论文

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1、论行政中立——从美国行政法看行政公正的制度保障论文内容提要：本文主要探讨美国行政法对行政公正的制度保障的经验与启示。以《联邦行政程序法》为基础，美国为行政公正规定了一系列制度保障，其中突出的包括行政裁决和制规过程的中立原则、职能分离、禁止单方接触以及限制政治影响。在本质上，这些制度保障的目的都可归结为实现行政过程的中立性，以不偏不倚的方式贯彻落实立法精神。关键词：行政公正、中立原则、职能分离、单方接触英文标题：ToinistrativeLainistrativeJusticeinAmerica一、引言近年来，司法公正已成为中国法学界乃至整个社会普遍接受的理念。法治国家的经验表明，要从制度

2、上保障司法公正，法官和法院必须具备高度独立性。另一方面.freel)：当选的行政首脑根据竞选过程中的贡献大小分配政府职位，因而随着首脑的更替，行政部门可以说是“一朝天子一朝臣”，行政和政治缺乏严格区分。可想而知，体制上的缺陷必然造成美国行政的普遍腐败和低效率。为了整治行政腐败、提高行政效率，19世纪末期的进步党运动(ProgressiveMovement)从根本上改革了政治分赃制，大大局限了这种职位分配制度的适用范围，同时通过《公务员法》建立了现代文官制度，明确了政治和行政的法律界限。1不论政局如何变化，支撑现代社会的庞大行政组织保持稳定；只要议会立法这个“天”不变，行政运行的“道”亦不

3、变。政治利益的分配和整合在很大程度上被限于立法阶段，行政不再简单是政治的附庸，行政的功能是确保代议制民主政治所产生价值选择及其法律表现获得不偏不倚的准确执行。由此产生了盛行于新政(Neinistrativejustice，简称“行政公正”）是宪法正当程序的基本要求，也是行政法的一项基本原则。在汉语中，“公”是代表社会的公共利益；在英语中，“公正”在此主要是指依法办事，仅限于考虑法律所要求考虑的因素，而不考虑和法律不相关的因素。但如果法律的基本目标就是实现公共利益，那么英语中的“公正”和汉语中的意思是完全一致的。汉语中“公”的反面是“私”，英语与此类似，尽管这里的“偏袒”（partiali

4、ty）并不一定指的是狭义的“自私”。3行政公正原则要求决策者在普遍政策与具体案件的决定过程中保持中立，不带有偏私或成见；否则，决策者就很有可能不能作出公正的决定，因而应要求取消其参与决定的资格。4因此，尽管“公正”这个词在英文中语义宽泛，它在行政法中的意义主要就是指严格依法行政，不偏不倚、保持中立(impartiality)。5行政过程的中立性要求行政官员在决策过程中不带有任何偏袒或“偏向”（bias）。在具体适用上，中立性原则对于具体和抽象两大类行政行为是有所不同的。在美国，具体行政行为对应于“裁决”(adjudication)，抽象行政行为则对应于“制规”(rule-making)。

5、且对于每一类行为，又有正式(formal)和非正式(informal)程序之分。6一般来说，大多数裁决行为适用正式程序，绝大多数制规行为则适用非正式程序。这是为什么和制规过程相比，中立性原则通常在裁决过程中显得更为严格。（一）行政裁决过程的中立性在个案裁决过程中，行政官员事实上行使着司法职能，因而必须严格恪守行政中立。根据中立性原则的基本要求，行政官员在作出决定时对问题不得形成“偏袒”（partiality）。在这个意义上，行政官员就和法官类似，必须在适用法律时只考虑法律的相关因素，拒绝考虑和法律不相关的因素。所谓“偏袒”或“偏向”，就是指官员在行政过程中考虑了任何不相关因素。后者可以包

6、括官员对决定结果的个人厉害关系及其和当事人的关系等因素，考虑这些因素就使公共决定带上了官员的私人特征，也就构成了我们通常所说的“腐败”——不论是行政的还是司法的。尤其在个案裁决过程中，行政官员必须像一个中立的法官那样判定案件的事实。1．先入为主行政公正原则要求行政决定必须如实基于经由正当程序所发现的事实之上。如果有证据表明官员在听证之前就已作出决定，那就显然没有满足这项要求。这时，就和法官在庭审之前就已经决定案件的是非一样，7听证完全成了一个“摆设”，而没有实质性的听证，当事人双方就不能通过面质证人等方式来挖掘事实真相，行政官员的事实认定就只能是主观臆测或夹杂个人偏私。在1964年的一个

7、案例中，8联邦贸易委员会起诉被告公司强迫零售商购买Goodrich牌子的车胎。在听证期间，贸易委员会主席狄克逊（Dixon）曾发表讲话，清楚表明他在听证结束前已对事实产生成见，并已决定被告与汽车轮胎公司的合同违法。一旦被发现存在先入为主的成见，这样的官员就没有资格再代表机构作出决定，因为已有证据表明他的决定不可能是公正与中立的。当然，在司法实践中，出于对行政官员的（有限）信任和尊重，也出于对限制自身权力的职业意识，法院一般假定行政机