中国粮食“政策型”波动及政策转型

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1、中国粮食“政策型”波动及政策转型【内容提要】中国粮食市场存在“政策型”波动现象，其根源在于“收入”目标、“安全”目标与政策成本的不协调甚至相互冲突。文章试图构建一个“三角动力圈模型”对此进行剖析，并在此基础上探讨我国粮食政策转型的目标与方向。粮食政策的转型，就是要在市场化的条件下，切断政策目标结构中的动力连接，结合直接补贴政策的改革与完善，建立政策目标分离的、以数量调节为特征的、以最小政策成本为代价的粮食政策框架——“二元”稳定模型。【摘要题】时事评论【关键词】粮食政策/“政策型”波动/“三角动力结构”

2、【正文】20世纪70年代末以来，中国“卖粮难”、“买粮难”现象反复交替出现，粮食市场价格波动十分显著，粮食市场陷入一种“短缺”与“过剩”交替发生的循环波动之中，粮食政策陷入了“多了放、放了少、少了统”的怪圈，政府也为此付出了沉重的财政代价。中国粮食政策与粮食波动是否存在深层次上的联系？中国粮食波动及粮食政策变迁的内在动力机制是什么？如何通过粮食政策的转型，以更小的政策成本实现更有效的市场调控？本文试图对这些问题作一探讨。　　　　粮食“政策型”波动：一个现象描述改革开放以后，中国逐步改革统购统销的体制，提

3、高粮食收购价格，减少定购数量，使粮食生产实现高速增长。1984年的丰收使粮食供给情况大为改观，粮仓爆满，出现了第一次粮食“过剩”。1985年将“统购”改为“合同定购”，实行“倒三七”比例价，新政策对产量的拉动力度减弱，随即出现粮食生产的滑坡。1988年至1989年初一段时间，有的地方库存锐减，出现粮价猛涨的现象。之后国家迅速调整政策，再次提高粮食收购价格，减少定购数量，鼓励农民发展粮食生产，到1990年再次出现粮食“过剩”的现象。在粮食供给较为宽裕的时期，国家进一步深化了粮食流通体制改革。1993年，全

4、国粮食经营放开，取消了定量定价供应体制，向市场体制转轨。但是不久又出现了粮食销区库存紧张、粮价暴涨等现象，影响迅速波及全国。以后在粮价暴涨的阴影和“布朗风波”的影响下，政府进一步加大了对粮食安全的关注，先后两次大幅提高收购价格，并开始实行保护价政策。从1996年开始，粮食产量再次增长，出现了连续几年大丰收、库存大增长的局面，粮食价格持续低迷，形成第三次粮食“过剩”。2000年之后，为了解决新的“过剩”问题，国家在保护价政策上逐步退出，先是部分品种退出保护价，后来是部分地区进行市场化改革。此外，国家还鼓励

5、调整种植结构和退耕还林，粮田面积逐步减少，此后连续几年虽产不足需，但粮食价格仍持续低迷，直至2003年10月，粮食价格才又突发攀升之势。将20世纪80年代以来的粮食产量进行移动平均，可以观察到三个波动周期,20世纪80年代以来粮食波动经历的三个周期正好对应了粮食政策调整的三个周期。拉动性粮食政策使产量上升，而过剩的产量带来的政策成本又对政策提出了调整的要求，调整后的政策对产量的拉动作用下降，引起了产量下降，产量下降引起的市场波动又促成了拉动性粮食政策的再次出台，拉动性政策又一次使产量冲高……政策调整与粮

6、食波动如此循环往复。可见，中国粮食波动与政策变动密切相关，中国粮食市场存在“政策型”波动现象。　　　　粮食“政策型”波动的成因　　（一）“三角动力圈模型”——一个分析模型中国粮食“政策型”波动的形成机制可以用“三角动力圈”模型来进行模拟。“三角动力圈”模型的核心是“三角动力结构”。农民收入、粮食安全、政策成本构成了粮食市场波动的动力框架。“三角动力结构”三角形上部为两个政策目标，下部为政策成本。在此结构中，“收入”目标和“安全”目标是串联的，即“安全”目标通过“收入”的实现而实现，农民收入的提高连带地提

7、高粮食产量，提高粮食安全保障度。这在价格政策上体现为提高收购价，在补贴政策上表现为与粮食交售量相关的“挂钩型”补贴。在政策目标串联的三角动力结构下，政府以一定的政策成本提高农民收入，提高其种粮积极性，通过这一过程拉动粮食产量的提高。但是产量拉动到了一定程度必然带来“过剩”，这种“过剩”不仅影响农民收入的增加，而且导致政策成本的剧增。此时政府无力支撑原有的政策体系，不得不对原来的拉动政策进行调整，以降低政策成本。由于政策目标串联结构，新政策减弱了支撑作用，农民收入下降，产量也下降，进而影响到粮食安全。此时

8、政府又会高度紧张，再次拾起政策目标串联结构，通过加大政策投入提高农民收入，以提高粮食产量，从而开启了新一轮的政策循环和波动周期。即政策目标的串联结构使政策在实施到一定时期后产生高额的政策成本，而政策成本的约束使政策效用显现的同时也提出了调整政策、降低政策成本的要求，从而形成了粮食生产波动的“三角动力结构”。此外，生产波动在市场中存在放大效应。作用于生产领域的“三角动力结构”，在流通领域没有得到有效的稳定性调整，甚至出现“逆向调节”，放大了市