城市管理综合执法问题综述

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1、我国城市管理综合执法研究综述摘要：我国城市管理综合执法理论研究较为缺乏，大多针对具体问题来探索我国城市管理综合执法发展方向。从现阶段学界讨论来看，我国城市管理综合执法问题集中在相关法制不完善、执法程序失范、执法队伍建设不完善等方面。而我国城市管理综合执法路径探索主要集中在建立执法考评监督机制、完善城市管理综合执法法律体系、完善行政体制，坚持行政执法原则等方面。关键词：城市管理综合执法法制建设法治建设对于城市管理，《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）文件“实现设市城市数字城管平台全覆盖，提升数字城管系统”，首次提及“城管”这一名称。2013年11月12

2、日十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出，要“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。从十八届三中全会《决定》提出的“理顺城管执法体制”来看，不仅进一步确认了“城管”这一名称，还进一步确认了城管的工作系执法。2014年10月23日十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“深入推进依法行政，加快建设法治政府”、“完善执法程序，建立执法全过程记录制度”。城管执法工作在推进依法行政、建设法治政府进程中，特别是理顺城管执法体制方面，需加快进程。同时，在国家大力推进新型城镇化战略的今天，城市管理在理顺体制后要通过提

3、高执法和服务水平来加强。一、城市管理综合执法概念界定（一）城市管理内涵唐亚玲认为城市管理是管理者依法采用各种手段，对城市生活的正常运转和城市发展的演进过程进行有效的组织、协调、控制和指挥，推动城市各系统正常有效运转，保障城市能够发挥其功能，并能及时有效地解决城市发展中出现的新情况、新矛盾和新问题。[[]唐亚玲.我国城市管理以人为本的现状分析[D].四川大学,2007.]饶会林在《中国城市管理新论》一书中，将城市管理概念归纳为城市管理是指城市政府和其他有关机构，为达到城市资源的最优配置，促进城市的可持续发展，不断提高城市居民的生活质量和水平，实现提高城市综合效益的最终目的，而对城市

4、各项事务进行的导引、规范、治理、经营和服务等活动。[[]饶会林主编.中国城市管理新论.北京：经济科学出版社,2003.]马彦琳、刘建平指出现代城市管理是多元的城市管理主体依法管理或参与管理城市地区公共事务的有效活动，属于公共管理范畴。[[]刘建平,马彦琳.信息时代城市管理创新与城市的可持续发展[J].科技进步与对策,2003,(7).]在综合以上三种观点的基础上，大多数学者都认为现代城市管理从宏观上看是以提高城市生活水平、改善城市整体功能为目标，以城市经济、社会环境和生态协调发展的全过程为对象，合理配置和有效使用城市资源、推动城市综合效益长期稳定发展的活动。从微观上看是对与城市规

5、划、建设相关联的基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。本文中所说的城市管理，是指微观层面上的执法建设。（二）综合执法概念学界在讨论综合执法概念时往往伴随着相对集中行政处罚权。综合执法被纳入行政法治的范畴始于《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定，最初的综合执法是指“相对集中行政处罚权制度”，具体而言，是指“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际需要将若干个有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；相对集中行政处罚权后，原来的机构不得再行使由一个行政机关统一行使的行政处罚权。”[[]方军:《相对集中行政处罚权调查报告》，载应松年、

6、哀曙宏主编:《走向法治政府》，法律出版社2001年版，第428页。]（三）城市管理综合执法概念架葵在其论著《城市管理相对集中行政权的法制思考》中提到，城市管理综合执法，在严格意义上的法定化表述，应当是城市管理相对集中处罚权。它出典于1996年3月的《中华人民共和国行政处罚法》，正式见之于同年的国务院(1996)3号文件《关于贯彻<中华人民共和国行政处罚法>的通知》，并在2002年8月22日国务院(2002)17号文件《国务院关于进一步推进集中行政处罚权工作的决定》中首次得到科学、系统、充分的阐述与诠注。[[]架葵:《城市管理相对集中行政权的法制思考》，载《城市管理》2005年第1

7、期.]从上述定义可以看出，学界将城市管理综合执法的概念界定偏向于综合执法的概念，实质上是将其直接定义为城市管理相对集中处罚权。学界对于城市管理综合执法的概念界定偏向综合执法，但仍有少部分学者认为城市管理综合执法权与相对集中行政处罚权在法律概念上有所差异。叶明认为，城管综合执法与相对集中行政处罚权只是在实施的阶段上有所侧重，相对集中行政处罚权制度是行政执法体制改革的总的原则和方向，而城市管理综合执法则是相对集中行政处罚权的突破口和切入点，率先在法律关系最为复杂，存在问题最多的城市管