论统治行政的“权治”特性及其政治哲学基础

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1、论统治行政的“权治”特性及其政治哲学基础〔摘要〕人类社会演进先后出现三种不同的社会治理模式。与农业社会相适应的统治行政特性是行政权力支配一切。统治行政的政治哲学基础可以从其政治价值取向、政治合法性和政治功效角度加以理解。统治行政的政治价值取向是维护统治阶级的阶级正义，王权、神权和君权神授则是统治行政合法性的根源，而统治行政的基本功效是克服普遍的混乱、维持基本的社会政治秩序和强调道德。统治行政存在许多值得反思与批判的缺陷：法治缺失、运行非理性、公民权利衰微等。探讨统治行政的政治哲学基础，对于旨在完善学科体系的公共行政学具有尤其重要的意义。〔关键词〕统治行政；权治；

2、政治哲学基础〔作者简介〕余敏江，苏州大学政治与公共管理学院副教授，博士，江苏苏州215123。按照历史与逻辑统一的方法考察，政府治理方式存有农业社会的统治行政、工业社会的管理行政和后工业社会的服务行政三种基本历史类型。人类社会进入21世纪以后，政治学逐步形成围绕社会治理重构政治学知识体系的趋势，其基本关怀在于修正由科学精神、技术理性和机械文明构成的管理行政以及对服务行政之各种制度构建和工具设计上。而农业社会的统治行政这一先期形态却几乎被忽略，治理文明的历史脐带似乎被拦腰截断。同时，由于不恰当的世界观和历史观的影响，对统治行政的为数不多的既有认识和评价一直存在着过

3、多的差异冲突，不同的研究主体或不同的研究阶段在一系列基本问题的理解上缺少必要的一致和认同。这种差异冲突生成延续的一个主要缘由是缺乏统一的政治哲学基础。政治哲学基础的贫困已成为政府管理模式反思与重构的瓶颈。因此，本文立足于对统治行政的权治特性及其政治哲学基础进行探讨，对作为一门旨在完善学科体系的公共行政学来说，既是一种重要补遗，也是必要性的重释。一、统治行政的权治特性马克思在《政治经济学批判》导言中写道：每种生产形式都产生出它所特有的法的关系、统治形式等等。〔1〕农业社会的经济特征集中表现在以自然经济为主导，社会结构特征表现为家庭、社会及国家的一体性，社会以家元共

4、同体为基本特征，血缘关系是一切社会关系的基础，血缘与地缘的结合构成了人际交往的基本纽带。这样的社会交往结构，没有使人们之间形成任何的共同关系、形成任何全国性的联系、形成任何一种政治组织因此，他们不能以自己的名义来保护自己的利益他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权力支配社会。〔2〕毋庸置疑，在农业社会，国家、政府对社会的管理方式主要是一种统治模式，因此，其行政模式就是统治行政。统治行政以统治意志为中心。统治行政确认和维系社会等级差别和等级秩

5、序，并通过暴力强化其统治的权力和强制性。与统治行政所规定的身份和等级相对应，来源于最高统治者的权力成为社会关系中的支配性力量，是最高的命令者。法律和其他规则只是权力运行的手段，附属于权力，其发挥作用的范围也极为有限。从古代到中世纪的欧洲，甚至到近代中国，权力本位一直统治着农业社会的漫长历史阶段。而在自然经济发育越典型的地区，制度文明的权力本位特征表现得就越彻底。在农业社会的社会治理活动中，权力是比人更具有决定意义的因素，人因权力而获得权威，因权力而能够获得权力意志，丧失了权力，虽然还是那个人，却不再拥有权力意志。所以，这种社会治理应当属于权治的范畴。〔3〕在农业

6、社会的权治下，权力意志根植于统治他人并使他人受其影响和控制的欲望之中，而法律意志则源于人类反对权力冲动的倾向之中，即要求摆脱他人专制统治的欲望。〔4〕可以说，权力统治与限制权力之间的对立，是权治与法治的根本性分歧。并且，权治意味着权力享有高于其他一切社会治理工具的至上权威。首先，权力不仅仅是社会治理的基本工具，更是衡量其他诸如法律、道德等社会治理工具的唯一标准。法律可以为权力而制定，也可以因权力而废除，仅仅是依据法律是否符合权力统治的需求。其次，权治中的公共权力具有强制性。权治中的公共权力日益同人民大众分离，成为一种强制性的物质力量，控制着整个社会运转。马克思在

7、谈到法国时指出:在这里，国家管理、指挥、监视和监护着市民社会从它那些重大的生活表现起，到最微小的生活表现止，从它的一般的生存形式起，直到个人的生活止；在这里，这个寄生的机体由于非常的集权而无处不在，无所不知，并且极其敏捷，极其灵活，同时现实的社会有机体又是极无自动性、极其软弱、极无固定性。〔5〕再次，出于社会治理的需要，一个权治的社会通常会发展出一套发达的权力体系，通过严密的层级控制和命令－服从的链式结构，权力可以渗透到社会领域中任何它希望到达的地方，其统治、压迫的作用较为直接且不受多少阻碍。可见，权治的基本特征是任性和随心所欲。统治者及其官员拥有极为宽泛的自由

8、裁量权，基本不受其制定的