试析美国国会的监督功能

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1、试析美国国会的监督功能随着建设社会主义市场经济制度所需要的法律体系逐渐趋于完备，从第九届全国人民代表大会开始，我国各级人大在继续推进立法的同时，对执法监督越来越重视。加强监督功能成为了人大工作的又一个重点。迄今为止，我国学界对国外立法系统的研究偏重于立法方面，对其监督功能的介绍和研究尚有不足。本文集中分析美国国会的监督功能，以期对我们现实生活中正在发展的立法监督有所借鉴和帮助。　　美国国会的基本功能有三项，即代表人民、制定法律、对行政和司法部门进行监督与制约。[1]也有美国学者对国会的功能进行了更细

2、致的划分，认为国会至少履行了六项重要职责：代表、立法、形成一致意见、监督、阐明政策和给予合法地位。[2](P483)不管如何划分，人们都承认对行政和司法部门进行监督是美国国会的一项基本功能。事实上，英国功利主义哲学家穆勒和曾任美国总统的威尔逊就反复强调，在看待立法机构的权力实践时，要更注意其对监督权的运用。[3](P2)　　所谓国会的监督功能是指：“国会必须持续地检讨行政当局是否有效地执行了国会所通过的法案。”[4](P201)威尔逊写道：“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议

3、机构的天职”。[5](P167)　　从重要性的角度看，通过立法进行决策无疑是国会最重要的活动，但是就日常政治来讲，监督是国会进行得最频繁的行为。从某种意义上说，立法是特定时刻的事件，而监督是无时无刻不在发生的过程。　　　　　　一、国会监督功能的一般表现方式　　无论是理论上还是实践中，国会的监督和制约功能主要是针对总统及其领导的行政机构的。本文也是在此意义上来探讨国会的监督功能的。　　具体地说，国会对行政部门的监督涉及五个方面的内容：第一，行政方面执行法律的情况；第二，行政方面使用国会拨款的情况；第三

4、，政府人员的从政行为；第四，行政方面的机构设置；第五，行政方面的决策程序。[6](P468)　　国会拥有的宪法手段都可以用来履行监督功能，大致包括：立法权、财权(钱袋权)、任命批准权(人事权)、条约批准权、弹劾权、调查权。此外，还有制定“日落法”的权力，一度(1983年以前)还有立法否决权。　　1.立法权。　　立法权为国会的监督功能提供了基本的保障。所有行政机构中的部、署、委、局的设立与撤销，以及其内部的组织结构，都是由国会立法明确规定的。国会可以联合决议的形式批准或否决总统提出的行政改组计划。国会

5、立法建立各政府职位并规定其权限，同时规定担任各种职位的资格。此外，国会规定各级官员的薪金等级，决定哪些职位分别由政治任命官员、高级文官或低级文官担任，确定差旅费标准、办公用品及设备的购置费用等。　　所有总统和行政机构提出的立法倡议，都必须经国会审议并制定成法律才能实施。有时国会还通过立法直接干预总统行使权力的方式。比如，1973年国会推翻了尼克松总统的否决而通过了《战争权力法》，限制了总统发动战争的权力。又如，针对此前总统经常擅自扣压国会已经批准的拨款的做法，国会在1974年通过了《预算与扣压拨款控

6、制法》(TheCongressionalBudgetandImpoundmentControlActof1974)，限制总统独自决定扣压国会拨款的权力。[1](P369-370)　　2.财权(钱袋权)。　　就监督而言，国会的“钱袋权”可能是最有效的。从法律上讲，美国政府支出的每一分钱都必须经由国会通过拨款法批准。　　如果国会不通过拨款法，政府机构就会因无钱运转而陷入停顿。1995年底和1996年初，因共和党国会议员与克林顿总统发生争执，拨款法迟迟未能通过，结果联邦政府的部分机构两次关门，引发美国公众

7、的强烈不满。　　国会的预算监督主要体现在预算授权法和拨款法的过程中，各常设委员会和小组委员会要举行一系列听证会，要求有关行政部门的官员到会作证，说明上年度预算和各种联邦项目的执行情况，并汇报下个财年的计划等等。出席官员必须回答议员提出的各种问题。这种听证过程实际上是对政府各机构工作的年度全面检查。　　3.任命批准权(人事权)。　　根据美国宪法和有关法律的规定，总统提名任命的部分官员须经参议院批准。这种人事批准权是国会制约行政当局的一个重要手段，不过，就对政府政策的监督而言，其作用是比较间接的。　　每

8、两年参议院都要审议10万左右的提名，不过其中大部分是军官，参议院的批准只不过是例行公事。比如，1987—1988年，参议院受理总统提名89193人，批准88721人。[7](P296)　　在需经参议院批准的职务中，最重要的是内阁级部长、副部长和助理部长、驻外大使、联邦各级法院法官(包括最高法院大法官)、法院的联邦执行官和联邦检察官。一般来说，参议院对内阁部长的提名大都予以批准，迄今为止，总统提名的内阁级部长仅有8人遭到参议院拒绝，但参议院对助理部长的提名则严格审查。当