试论建立与完善国库集中收付制度的必要性

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1、试论建立与完善国库集中收付制度的必要性一、财政集中收付制度产生的历史背景我国实行了长达三十多年的计划经挤体制，政府对经济活动进行全方位的管理，设置了庞杂的、包揽一切社会事务的各级党政管理机构。八十年代初计划经济体制开始向市场经济转轨，转轨经济最应优先解决的问题之一就是调整政府对经济的管理方式和经济行为。经济转轨过程中财政制度方面的改革收效甚微，原因在于改革导向问题。财税制度的弊端集中表现于税费并行问题上。政府对社会经济活动全面干预的成本极高，其中直接财务成本须由公共财政负担。由于财政不堪重负，便允许各类管理部门收费。“税”是法定的，因此是

2、有度的且归属明确；而“费”则不太好控制。一般情况下，“费”是用行政权强制的，由收费部门自行控制和支配，因此是弹性的，且流向分散。由于各级行政管理机构和人员众多，规则不清，几乎每个部门都有收费权，据不完全统计，费目比税种至少多数十倍。这些费用掌握在各级政府部门手中，形成了所谓“预算外资金”。预算外资金的公开流向是“补充行政经费的不足”，实际上则相当一部分进人了部门的“小金库”，用于部门人员的“福利”和集体消费犷有些还落入个人私囊，造成腐败案件层出不穷。庞大的“预算外资金”运行于体制外，严重干扰了金融市场和金融秩序。如果不采取措施整顿，规范乱

3、收费和私设“小金库”行为，惩治腐败也无从谈起。所以实施国库集中汇缴和支付制度成了极其最重要的举措之一。国库集中支付制度是一项规范、安全、高效的政府支出管理制度。国库集中支付制度的核心内容，是建立国库单一账户制度统一收支预算资金，通过政府采购、直接发放工资等手段统一使用预算资金；加强收支情况的全过程监督。二、建立国库集中收付制度的必要性国库集中收付制度是根据党的十五届五中全会提出要在“十五”计划期间“逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”要求实施，这不仅是财政改革和发展的方向，是在社会主义市场经济体制下建立公共财政的必然要求，而且

4、更为重要的是从源头上治理腐败的重要措施。1、实施国库集中收付制度是建立和完善市场经济体系的有效措施我国在改革开放过程中，政府对各部门实施了许多分权措施，尤为突出的是政府财权不确切地向各部门分散。各部门名目繁多的各种收费行为一方面将严重阻碍政府利益和政府目标的实现；另一方面使各部门自觉不自觉地参与到市场经济中去，影响政府职能的转换并阻碍市场经济体系的建立和完善。2002年3月6日，财政部部长项怀诚在九届人大五次会议上所作的《关于2001年中央和地方预算执行情况及2002年中央和地方预算草案的报告》中提出2002年要深化“收支两条线”的管理改

5、革，总体要求是部门的预算外收人全部纳人预算管理或财政专户管理，收支不挂钩，支出要透明；合理核定各部门支出标准，财政部门按部门预算及时足额供给经费；以全面反映部门及所属各单位预算内外资金收支状况。这样，财政改革从财政集中收付制度开始在党政部门实施。建立国库集中收付制度、既能弱化各部门的利益，规范政府行为，提高政府效率；又能转换政府职能，理顺政府与市场的关系，尽快建立和完善市场经济体系。2、实施国库集中收付制度是公共财政和效益财政的内在要求所谓公共财政，就是要按照社会主义市场经济体制的总体要求，充分借鉴国际成功经验，切实转变财政职能，确保政府

6、能为国民提供必要的和良好的社会公共服务。按照公共财政理论，所有财政收支活动必须符合公平和效率两大原则。3、国库集中收付制度是解决原国库收付制度弊端的必然选择我国原来的国库收付制度，是通过层层账户的转拨进行的，财政资金的使用权分散于各用款单位，财政对于资金用到何处，流向是否合理，并不掌握，也无法掌握，尤其是预算外资金的使用与管理更为松散。这些直接导致财政资金运用效率低下，财政监督乏力，进而出现腐败现象。这种在传统体制下形成的运作方式，越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。因此，必须对原有的国库收付制度进行改革，逐渐建立和完善

7、国库集中收付制度。4、国库集中收付制度是强化资金管理，避免违纪现象发生的有益探索原国库支付方式已经不利于发挥财政资金的整体效益，且资金使用中非常容易出现间题，因此推行国库集中支付制度改革是解决支出管理问题的一项重要措施。三、完善国库集中收付制度的思考结合目前正在进行的国库集中收付制度实行情况，笔者认为完善我国的国库集中收付制度宜从以下方面进行尝试。1、对预算支出项目进行重新分类，以适应国库集中收付制度的需要。在实行国库集中支付的情况下，国库支付执行机构在支付前要根据预算：对支付申请的合法性、合理性和真实性进行审核，然后再决定是否支付。这就

8、需要详细说明支付的内容、资金的用途，而在现行预算制度中，除编制部门预算试点外，支出科目仍主要按具体用途设置，有些资金性质相近、科目含义不够明确等情况难以适应国库直接支付的需要。2、逐步扩大财政