生态补偿制度与土地沙漠化治理研究

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1、生态补偿制度与土地沙漠化治理研究摘要从生态补偿的视角分析了中国沙漠化治理中存在的问题。一是沙漠化治理缺乏生态补偿制度的保障。概述了土地沙漠化和生态补偿制度的涵义及其重要性，并介绍了关于解决生态利益补偿问题的观点。二是现行生态补偿制度的缺失导致群众治理沙地的积极性不高。提出应把沙漠化治理与当地的经济发展紧密结合，以建立沙漠化治理与经济发展相互促进的长效机制。最后，探讨了沙漠化治理进程中生态补偿制度的构建：①以科学发展观为指导，加强生态补偿立法的力度；②进行生态补偿机制的途径创新；③实现生态补偿机制的政策创新；④修订相关法律，将生态补偿的具体规定加入其中。关键词生态补偿制度；土地沙漠化治理：

2、创新构想1沙漠化治理需要生态补偿制度的保障土地沙漠化是指在干旱、半干旱和部分半湿润地区，由于受自然因素或人类活动的影响，使原非沙漠的地区出现了以风沙活动为主要标志、类似沙漠景观的环境变化过程，以及在沙漠地区发生了沙漠环境条件的强化与扩张等类似沙，漠景观的土地退化过程。我国沙漠化问题非常严重，沙漠化的加剧不仅会直接影响当地生产力的发展，而且会使我国的耕地保护目标难以实现，进而影响到国家的经济安全。以西部为例，我国西部地区飞沙(含潜在沙漠化)面积已达20．80亿hm，占全国荒漠面积的2／3，且每年以10万h㎡的度在继续扩增。西北地区约有393万h㎡良田、493万h㎡。草原及2000多万km铁

3、路受到沙漠化的威胁，已有1／3面积的草原退化；而且由土地沙漠化引起的黑风暴灾害也日益频繁J。西北地区沙漠化土地面积146．9万k㎡，占全国荒漠化面积的56％，共有沙漠(包括风蚀沙地)、戈壁及沙漠化土地90．7万k㎡，占沙区总面积308．1万h㎡的29．4％，已沙漠化土地共有6．6万k㎡，占北方已沙漠化面积的(北方省区共有17．2万km)38．3％。西南地区虽然拥有丰富的森林资源，但近年来的滥采乱伐已使大片林区成为不毛之地，森林资源和生态环境遭到了严重破坏，土地沙漠化问题已十分严峻。土地沙漠化治理是一个非常复杂的系统工程，需要全民动员、政策扶持，更需要制度保障。因为只有完善的制度保障，才会

4、产生明确的预期，才能真正保证沙地治理者的利益。针对土地沙漠化治理社会效益大、投入资金回收难等特点，在众多制度中，生态补偿制度的重要性显得尤为突出。从法律视角看，所谓生态补偿是指国家为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能，对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费(税)，以及国家或生态受益者对为改善、维持或增强生态服务功能而作出牺牲的人给予的经济和非经济形式的补偿。生态补偿机制实质上是一种利益补偿机制，也是一种矛盾协调机制。利益补偿机制是指通过规范的制度建设，实现中央与地方、地方与地方的利益转移，从而实现利益在地区间的合理分配。这种利益补偿机制主要表现为建立规范的财政转移支付制度。国际上

5、关于解决生态环境利益补偿问题主要有2种观点：一种是通过公共财政支付；另一种是利用市场化的手段进行补偿。一般认为，财政支付实现生态补偿在实践中存在诸多缺点，如代理成本高、资金使用效率低下、目的性不强等。生态补偿主要依据公共产品补偿理论和生态环境价值理论；西方经济理论在研究公益性源时，主张利用税收实现森林资源外部效益的内部化，解决投入问题。土地沙漠化治理提供的产品是生态服务，在提供产品的过程中虽然能使土地拥有者获得一定的经济效益，但更多的是发挥其生态、环境、景观和社会等外部效益。如中西部地区为了谋求公平而损失效率、为获取全局利益而牺牲局部利益所进行的天然林保护、退耕还林等，就是一项“积极的”

6、或“正的”外部性经济活动。这种外部性由于没有市场价值和社会资本的特性，因此，市场无法对其进行补偿。只有通过政府的宏观调控，借助法律的力量，基于市场，采用税费的方式，对土地沙漠化治理中环境资源生态服务的接受者征收生态补偿税，然后再以相应的财政拨款方式返还或补贴给经营部门或个人，实现生态效能的价值补偿。显然，完善的生态补偿制度对土地沙漠化治理会起到重大甚至决定性的作用。2现行生态补偿制度的缺失导致群众治理沙地的积极性不高人类赖以生存、发展的环境资源主要包括土地、森林、空气、水等自然生态系统，它们作为一种自然生态公共产品，具备了公共产品所具有的种种特性。生态补偿制度是通过一定的政策手段实行生态

7、保护外部性的内部化，通过制度设计解决好生态产品消费中的“搭便车”问题，以及通过制度创新解决好生态投资者合理回报的一种制度。它是自然资源有偿使用制度的重要内容之一。所谓自然资源有偿使用制度，是指自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源的过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的法律制度。《中华人民共和国森林法》(1998)规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木