全球行政改革浪潮与中国行政现代化——从官僚制的角度思考

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1、全球行政改革浪潮与中国行政现代化——从官僚制的角度思考关键词：行政改革、现代官僚制、中国、世袭官僚制、行政现代化七十年代以来，世界上多数国家的政府--无论身处发达国家，还是发展中国家，无论信奉资本主义，还是坚持社会主义，都开始酝酿一场面向未来的改革运动。"改革"成为全球范围内最流行与最富感召力的词汇与口号。而兴起于八十年代的行政改革风潮由于发端于英美等先进国家而备受世人瞩目。其中最为著名的大规模改革包括英国的续阶方案（TheNextSteps）、美国的政府再造（ReinventingGovernment）、加拿大的公共服

2、务两千计划（PublicService2000）、欧洲共同体会员国倡导的公共服务革新（OECD,1987）、新西兰的财政与人事改革、澳大利亚的财政管理改进计划，等等。一般说来，发达国家凭借其政治、经济、文化的先进性对后发国家具有强烈的示范效应，因而，行政改革从观念的产生，理论的提出到实践层面的运作，不仅在发达国家内部引发诸多检讨与争论，而且在政治制度、行政体制面临从传统型向现代性转变的发展中国家，亦得到积极与广泛的回应。近年来，希腊、马来西亚、南非、纳米比亚、智利、加纳、加勒比海诸国均明确提出了本国行政改革的行动计划与具

3、体方案。在这一场声势浩大的行政变革浪潮中，曾被证实为普遍有效的组织模式--官僚制（在行政学领域，科层制、官僚制、文官制的概念差别不很明显）受到前所未有的激烈批评。现代官僚制是以理性严谨著称的德国式社会科学与强调规则及精确性的美国式工业主义的完美结合，马克斯·韦伯（MaxWeber）强调："……纯粹的官僚体制的行政管理从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式。"并且"在所有的领域里，'现代的'团体形式的发展一般是与官僚体制的行政管理的发展和不断增强相一致的：例如，它的产生就是现代西方国

4、家的胚胎。"[1]不过，越来越多的人似乎不以为然，他们指责在迅速变化的环境面前，科层制繁复、僵化、压制创新，官僚气十足，象个呆头呆脑挺立着的大烟囱。美国组织理论家沃伦·本尼斯（WarrenBennis）在他的《官僚制的灭亡即将到来》一书中毫不留情地宣判了官僚制的死刑，他说："（从60年代开始算起的）20-50年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。"[2]中国新一轮政府改革在全球一体化的背景中无疑受到这一风潮的极大影响。但是，中国的处境颇为特殊：一方面，作为长期实行计划经济的社会主义国家，国家之于社会，公共之于私域，

5、政府之于市场，都需在新的理论视野中重勘界域；另一方面，作为发展中国家，在全球化趋势高歌猛进的壮阔图景中，无法释怀"赶超"的战略目标，因而世界先进国家的一举一动皆成为关切的内容，借鉴欧美行政改革之最新举措遂成为理论界的时髦话题。两方面的压力加在转型时期的中国身上，对于社会的改革与发展进程，毕竟极为艰难与沉重。计划向市场的过渡与传统向现代的转型，本是两组不同的历程，却由于历史原因纠集在一起，发生错综复杂的关系。而更为复杂的是，当大多数发展中国家拼命地把自己的国家从传统落后的农业社会拖入梦寐以求的工业社会的门槛时，却又发现，发

6、达国家已在信息社会的新空间筹划谋取优势与霸权的格局，于是所谓的"现代化"便增添了向更高一级信息社会过渡的涵义。于是我们必须思考，发达国家为适应新的社会--贝尔称之为"后工业社会"--而进行的行政改革对于我们这样一个尚在工业化的道路上负重前行的国家到底有多大的启示作用。从表面上看--无论时间，还是内容（如职能调整、机构精简、人员分流、层级压缩等），中国当前的行政改革与发达国家提出的变革计划，都存在着某种相似性。但是，一国政府所在的国情与面临的特定任务构成行政改革的土壤，任何政策、措施与操作都是在这片土壤上结出的果实。就官僚

7、制而言，西方发达国家提出的改造、置换甚至是彻底摒弃的观念，能否在理论上立足，又能否成为中国改革的先导，确需结合中外两个向度进行反思。发达国家行政改革的考察：官僚制走向末日了吗？梳理西方行政改革的脉络，各国在具体措施上各有千秋，但归纳起来，内在相通之处不难觉察：一、精简组织与人事。二、压缩官僚层级，倡导低层公务员参与决策。针对官僚制金字塔型的严密控制体系带来的弊端，改革后的行政组织减少了中间层次，扩大了管理幅度，压平了组织结构。三、分散权力：传统中央政府统筹一切全国性事务的原则，已逐渐由地方政府、相关利益团体及服务对象直接

8、参与并执行公共政策的模式所取代。四、营造"顾客导向"的行政文化：把市场经营的理念引入政府管理，强调政府的公共服务职能，并把服务对象的需要放在首要位置。五、以民营化策略提高政府资源的使用效率。大力提倡多种途径，如公共工程外包、BOT、公营事业民营化进行大型的公共服务。六、实行绩效管理。为了确保有限的资源用在政策所规划的