区域法制协调：和谐社会的风向标

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1、区域法制协调：和谐社会的风向标党的十六届四中全会提出了要构建“和谐社会”的目标，中央经济工作会议又把“以人为本努力构建社会主义和谐社会”作为经济工作的一个重点。在市场经济环境下构建和谐社会，不仅仅需要我们在理论上回答什么是和谐社会，同样重要的是，我们必须在实践中更具体、更现实地落实到与人民群众利益息息相关的政策、策略与发展手段调整上。因而，正确处理现实问题中的难点、焦点、热点，往往是我们衡量能不能建设好和谐社会的风向标。和谐社会，自应包括区域和谐，其最高目标就是区域一体化。同时，党中央还提出了科学发展观。科学发展观要求区域经济和社会的协调平衡发展，实现区域优势互补、经济一体化。和谐、

2、科学发展或区域一体化，都意味着从无序到有序，或者打破原有的系统结构而形成新的系统结构。这就需要改变原来的序参数，建立新的序参数。在现代法治社会，这种序参数主要是法治，而仅仅靠相同的经济、文化和愿望是不够的。只有建立和健全区域法制协调机制，才能消除区域内不同行政区之间的市场壁垒、体制障碍和规章制度相互不一致、不协调，减少市场主体和政府的交易成本，实现区域经济和社会的和谐发展。对转型时期的中国而言，寻求一种区域法制协调的机制是甚为重要。然而，什么样的协调机制，取决于我们具有什么样的基础或者平台。当然，现有的基础或平台在一定条件下也是可以改变的。但是，要创造条件，改变这一基础或平台，需要考

3、虑几方面的问题。一是有没有必要，即现有平台上的法制协调机制是否充分、可行。如果现有平台上的协调机制已经充分可行，则没有必要去改变现有的基础或平台。二是代价是否过高，如果改变现有的基础或平台的成本过于高昂，这也是困难的。三是时机是否成熟，在改变现有的基础或平台的时机成熟前，经济一体化的进程并不能停止，仍必须以现有基础上的协调机制来解决。四是协调机制间是否存在矛盾，即现有基础上的协调机制与改变基础后所建立的协调机制是否会存在矛盾。如果不会出现矛盾，则在时机成熟时改变现有基础、建立新机制后，现有协调机制可以嫁接到新机制中去。基于上述考虑，我们必须立足于对现有基础以及现有基础上协调机制的研究

4、。那么，我们现在到底具有什么样的基础呢？这是我们首先要考察的问题。在考察现有基础的上，我们将考察这一基础所能提供的协调机制，总结这一协调机制的经验教训，进行理论分析。同时，本文将考察国外区域法制协调机制，分析可供我们借鉴的经验。在上述研究的基础上，将提出完善或改进区域法制协调的措施。一、现有区域法制协调模式出台一种机制，或者要进行机制创新，必须有一个逻辑平台。要建立适应区域经济一体化的法制平台，统一的法制是理想的，但要么是不现实的，要么就是不充分的。我们必须以区域经济一体化，行政区划和利益主体不变，以及中央和地方的职责分工为前提，在国家统一法制的基础上谋求多元法制的协调。法制协调的前

5、提是，共同体已经存在。实现法制协调的机制，是以上下级隶属关系和领导监督权为核心的国家权力机制，包括行政机制、法律解释机制和司法机制，以及由《立法法》所确立的法律、法规和规章审查机制。通过这些机制，我们所要达到的目标，是法制的统一即一个法制体系。其实，上述协调机制是一种纠纷或冲突解决机制，具有事后性。这些协调机制对区域法制协调是有意义的，但却是不充分的。通过近多年的实践和探索，目前事前或事中的区域法制协调机制主要有以下两种，即行政协议制度，和磋商沟通制度。在实践中，一般都称行政协议制度为市长、厅局长、主任联席会议制度，行政协议是联席会议所达成的一种结果。但在法学上，所重视的就是这种结果

6、，而不是联席会议本身。以长三角地区为例，它的缔结主体，是长三角地区的行政机关，即省、市人民政府或职能部门，是一种对等性行政契约；缔结形式是行政首长联席会议。长三角的行政契约包括两个层次，即16市人民政府之间的行政契约和江浙沪两省一市及16市有关职能部门之间的行政契约，具体形式表现为“宣言”、意见（向）书或“协议”，长三角行政协议在内容上充分体现了求同存异和互信互让，只载明近期能够实现的一体化事项，所达成的共识。行政契约制度以尊重各方意愿为前提而达成共识，对长三角经济的一体化和法制的协调起到了很好的作用，已成为其他区域法制协调的榜样。但是，在我国，这种制度本身还没有法律化，因而在长三角

7、的实践中也会存在这样那样的问题，如责任条款缺失和效力不明确等，因而其作用的进一步发挥也就受到6了限制。区域磋商机制，是指各省之间直接进行磋商和对话从而达成共识的法制协调机制；沟通制度，是指各地区国家机关之间互通信息，各成员方基于经济一体化的共同目的，自觉、积极地实现联动或采取一致措施的法律协调机制。以长三角为例，2001年在杭州正式启动磋商机制；2002年第二次磋商会议在江苏扬州召开，江浙沪三省市的常务副省（市）长之间的磋商机制初步形成。这是长三角地区最高