契约规制下政府审计屡审屡犯问题研究

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1、契约规制下政府审计“屡审屡犯”问题研究［关键词］契约规制；屡审屡犯；审计结果公告；政府采购；政府审计一、引言“屡审屡犯”是近年来政府审计遇到的突出问题之一。“屡审屡犯”现象的出现，严重影响了国家财经纪律的规范性和严肃性。如何破解“屡审屡犯”的怪圈已成为社会关注的焦点。许多审计理论研究者对这一问题都提出了自己独到的见解，如蒋大鸣等提出在财政审计“协同论”理念下，针对相关部门，通过财政审计建立健全完善的内部控制制度，可以逐步缓解财政审计中“屡审屡犯、屡犯屡审”的问题［1］。欧阳华生等通过对预算执行审计的实证分析，认为体制缺陷是“屡审屡犯”问题的制度性障碍，

2、解决“屡审屡犯”问题应从弥补体制缺陷开始［2］。齐兴利从发挥“免疫系统”功能的角度提出“免疫系统”的预防作用能够改变“屡审屡犯、屡犯屡审”的恶性循环状态［3］。尽管以上研究对解决我国“屡审屡犯”的问题均有建设性，但却没有从制度上分析和探究“屡审屡犯”的机理和根源。刘家义审计长曾指出“屡审屡犯”是制度性的问题①，因此本文拟从契约规制视角来研究“屡审屡犯”，以期为解决这一问题提供新的思路。本质上讲，政府各职能部门在政府组织机构中各有分工，具有不同的职能，并通过中央政府划拨的预算资金行使职能。财政预算机制是职能部门与中央政府的经济联结点，预算机制作用的发挥是

3、依靠《中华人民共和国预算法》（简称《预算法》）保障的。但是，保证职能部门合规使用财政资金仅有《预算法》是不够的，还必须使用行政手段干预，即设立政府审计部门，通过政府审计对预算执行进行监督。以此为基础，本文从契约规制的视角构建相应的治理模型，在中央政府和职能部门重复交易②的基础上分析不同情况下中央政府与职能部门缔约的博弈过程及特征，探寻“屡审屡犯”问题的根源、政府审计的作用路径以及解决“屡审屡犯”的其他机制。二、“屡审屡犯”问题的基础契约规制模型本文假设在经济中有一个中央政府和一个职能部门，他们之间存在一个纵向关系，为了缔约模型的简单化，假设纵向关系由中

4、央政府、职能部门和财政资金构成，且风险中性。每个阶段初，预算审核通过后，职能部门运用财政预算资金行使自己的职能，该职能对中央政府有专用性价值，但也可违规使用财政资金实现其他的用途。很明显，合规使用财政资金产生的收益属于中央政府，违规使用财政资金产生的收益属于职能部门，且合规使用财政资金产生的中央政府收益要高于违规使用财政资金的职能部门收益。职能部门在每个阶段选择一个行动向量a=(a1,a2,a3,…,an)T，成本为c(a)，在行动中合规使用财政资金的中央政府收益为Q，违规使用财政资金的职能部门收益为G。而且，对中央政府来说，其收益可能较高，为QH，也

5、可能较低，为QL。由于违规使用财政资金有多种形式，产生的价值也有高低之分，假设QH＞QL＞GH＞GL。这一假设是合理的，因为违规使用财政资金产生最高的收益不可能比合规使用财政资金的最低收益高。职能部门行为影响收益高低的实现：实现QH的可能性为q(a)，实现QL的可能性为1-q(a)；实现GH的可能性为p(a)，实现GL的可能性为1-p(a)。若给定职能部门的行动，使用财政资金实现收益则是有条件的。假设c(0)=0，p(0)=0，q(0)=0，即职能部门不行动，没有成本也没有机会实现收益，令ΔQ=QH-QL；ΔG=GH-GL。令中央政府满意的职能部门最优

6、行动a*须满足下式的最大化，即扣除行动成本之后的预期收益S*=QL+q(a*)ΔQ-c(a*)。有一个关键的因素影响职能部门的行动选择，即财政资金使用的独立性。如果职能部门独立拥有财政资金使用的权力，他们可以和中央政府进行讨价还价。我们知道，尽管中央政府与职能部门在政治上有从属关系，但预算审核通过后，预算资金的使用就具有相对的独立性。因此，本文假设行动a只有职能部门自己知道，是不可观察的变量，行动（也包含外部条件变量）是契约的状态依存变量，是不可能外部执行的。此外，中央政府和职能部门都能观察到实现了的Q和G。为了简化问题，假设职能部门的行动由两种行动构

7、成：a=(a1,a2)T，生产可能性函数q(a)和p(a)分别是：q(a)=q1a1+q2a2；p(a)=p1a1+p2a2。其中，q1,q2,a1,a2≥0。这包含两个基本情况：（1）单维度的努力（q2=p2=0），增加违规使用财政资金的高价值(GH)的努力，也增加对中央政府而言的高价值（QH）的可能性；（2）多任务努力（q2=p1=0）。在这里，职能部门需付出较大成本影响价值G，且这时对Q没有效应，因此会严格减少总合作剩余。三、预算机制的契约理论模型（一）构架描述首先假设不存在审计监督，以“中央政府+预算机制+职能部门”为基本构架。以预算关系联结的

8、中央政府和职能部门是通过政府预算机制的契约方式工作的，尽管他们之间在政治上具有较强的依附性，但