浅谈解决地方政府债务困局的对策

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1、浅谈解决地方政府债务困局的对策审计署在2013年底公布的《全国性债务审计报告》显示：我国地方政府债务近年增长迅速。其中，（一）直接承担偿债责任。2010年底：6.71万亿元，2013年6月底10.9万亿，两年半增长62.44%。（二）或有债务。2010年底2.34万亿元，2013年6月底7万亿。两年半增长299%。（三）地方政府债务总额（直接+或有）。2010年底10.7万亿元，2013年６月底17.9万亿，两年半增长67.3％。让人焦虑的是，地方政府债务问题自爆发以来，始终没有找到有效的治理办法。一些地方政府将自行开展发债试点，规范

2、地方政府投融资管理等工作，但面对巨大的债务规模和庞杂的管理体系，不过是杯水车薪，治标难治本，以至难题越解越多。我国地方政府债务治理难，关键在于涉及国家体制机制问题之深，政治、经济等领域之广。我国地方政府债务结构中最大的风险是隐性担保。据统计，此类债务已占40%。多年来，已形成了以中央部门为核心、地方政府为主体的隐性担保体系。地方政府债务归根结底是信用问题，应该严格遵循信用发展规律，地方政府不是一般经济体的债务人，他所固有的信用风险形成了特殊的信用规律。只有对我国国情下的地方政府债务的本质形成清晰系统性的认识，遵循信用在政府债务发展中的

3、特殊规律，才能创新性地建立具有中国特色的地方政府债务信用化管理机制，从根本上改变当前我国地方政府债务恶性循环的困局。一、粗放式发展催生地方政府债务痼疾改革开放30多年来，中国的经济发展逐渐从粗放走向集约，但政府债务发展却始终停留在粗放阶段。1.从根源上看：地方政府债务问题来自于政府不计风险、以投资拉动GDP大跃进的粗放式发展。2013年，20个省区固定资产投资增速预期不低于20％，多个省区投资增速目标达到甚至超过30%。如此高速的增长，债向何处借？到期如何还？各级地方政府都缺少一个清晰的规划和管理机制。此外，五年一届的任期制也影响着地

4、方官员的借债决策偏好。公共基础设施借债期限往往高于10年，而地方政府换届一般在五年。加上缺乏监管与责任约束，导致地方官员形成了只管借钱，不管还钱。2.从体制上看：首先，我国的《预算法》规定地方政府不能举债，使各级政府不得不采用融资平台等方式变相借债，而为维持资金链，地方融资平台只能借了新债还旧债，形成了债务的恶性循环。据有关专业人士估算，目前各类融资平台公司已超过一万家；其次，自分税制以来，中央与地方政府之间形成了财权向上集中、事权向下分解的体制。大部分财政收入留在中央财政，而大部分公共服务职能留给了地方政府。到2009年，中央财政预

5、算内收入与地方财政之比是52∶48，而在支出结构上是20∶80。为了满足这些公共服务支出，地方政府不得不依赖土地出让收入和债务融资。城投公司的资本金和贷款抵押品都是土地，一旦土地价格大跌，就会形成政府收入锐减、城投抵押不足、地方政府信用无法兑现，由此，商业银行就不免出现系统性风险的困局；第三，由于中央与地方财权事权的不匹配，只能靠转移支付来弥补地方政府收入和支出之间产生的缺口。中央在专项转移支付中又要求地方政府必须拿出更大规模的配套资金，导致地方财政更加重了债务。3.从结构上看：我国地方政府债务结构中最大的风险是隐性担保及各部门间的风

6、险转换。主要表现在：一方面政府对企业的支持从过去的直接支持转为担保或隐性承诺，这些担保或承诺并未被纳入政府预算收支，但却是一种隐性的预算外开支；另一方面地方政府通过各种形式的欠款、挂账和担保产生了巨大的非显性债务。由于各级政府间偿债职责不清、事权界限不明，在目前财政体制下，地方政府又不能破产清算，一旦累积的债务风险超过地方财政的承受能力，中央财政不可避免成为最后支付人，就此而言，我国发生政府债务危机的临界点远高于西方国家。4.从管理上看：由于缺乏法律、法规的刚性约束及强硬措施，目前我国虽然明确各级财政部门为本级政府债务的管理部门，但却

7、形同虚设，甚至还无法得到一个完全准确的举债数据（2011年国家审计署为摸清地方政府债务规模，竟花了3个多月时间，投入4万人之多）。这是由于除财政部门外，政府债务管理权限实际还分散于发改委、交通、教育等部门，由这些职能部门及其所属企事业单位发起并管理，形成了多部门融资、分散管理的局面。加上各部门的权利与义务不明确，缺少沟通和信息交换，无章可循，导致债务资金的运行效率低下，增加了债务违约的风险。总之，粗放式发展所催生地方政府债务痼疾原因众多，关系盘根错节，从当前来看，无论是中央直接监管，还是地方政府自行处理和自我化解，都不能从根本上解决地

8、方政府债务不断膨胀和风险不断积聚的问题。债务的本质是信用，地方政府要走出债务的困局，必须建立信用化的地方政府债务管理体制和机制。二、信用化管理破解地方政府债务困局国际权威机构研究表明，无论是发达国家还是新兴经济体，在今后