论环境法中风险预防原则的确立

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1、论环境法中风险预防原则的确立　　引言　　《大气污染防治法(修订草案)》(以下简称《草案》)近日出台，在全国人大X站向社会开放，广泛地征求各界意见。在为华南理工大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地向广东省人大常委会法工委提交《草案》修改意见的过程中，笔者在对《草案》进行了细致的梳理后认为，与修订前的《大气污染防治法》相比《草案》内容丰富、涵盖而广，有较强的针对性和科学性。与此同时《草案》中存在错误表述，部分制度因为缺乏深入的研究导致规定较空泛等问题，使得该《草案》略显草率。　　如《草案》第九条第2款规定对国家大气污染物排放标准中已作规定的项口，可以制定严于国家排放标准的地

2、方排放标准。以欧盟法和关国法体系通常都会采取欧盟法或联邦法的环境标准为最低标准、欧盟各成员国或关国各州制定的本国或本州环境标准只能够高于或等同于欧盟法或联邦法标准，以保证高一级立法的权威性并节约立法成本的做法为借鉴，建议改为:对国家大气污染物排放标准中已作规定的项口，需要制定地方排放标准的，制定的地方排放标准应严于国家排放标准;第十一条第3款规定已达到国家大气环境质量标准城市的人民政府应当采取有效措施，实现本行政区域大气环境质量持续改善。建议删除此款。达到标准即为足够，这即是国家标准的含义，除非地方标准严于国家标准的，那么依本法要求，自当达到地方标准，在达到地方标准后也就达

3、到足够的地步。本款要求政府应当采取措施实现大气环境质量的持续改善，但经济发展与生态利益势必需要平衡持续改善的要求脱离实际情况，无法实现，只能是给地方政府出难题。本款规定既无法律依据又无实际意义，应删除;第十六条第s款禁}卜无排污许可证或者违反排污许可证的规定排放大气污染物中违反排污许可证的规定是错误表述，建议改为禁}卜无排污许可证或者超出排污许可证载明的排污许可范围排放大气污染物。　　另外《草案》第六条第z款中的鼓励和支持较为空泛，缺乏对具体的措施的规定;第十一条第i款中应当具体定义何为更加严格的措施、界定更加严格的措施的合法界限;第十二条中适时进行评估、修订中适时的规定较

4、空泛，建议规定定期进行评估，如每两年一次，评估结果显示为需要修订的则及时进行修订;第六十八条第z款所在的《草案》第五章为重点区域大气污染联合防治，但整章中有关联合防治的内容只有这十分空泛的一句，缺乏联合防治制度的具体内容。　　需要特别指出的是《草案》第五十四条第i款%，公布有毒有害大气污染物名录，实行风险管理以及第五十四条第z款品，排查环境安全隐患，并采取有效措施防范环境风险做出了风险预防的规定。但是，由于风险预防原则并未在环境法中得以确立，反而令这一原本可以成为《草案》一大亮点的创新性举措显得极为不妥。将在下文重点对此进行分析。　　1《草案》规定预防风险确有必要　　《草案

5、》第五十四条的规定是关于有毒有害大气污染物的防治的，对有毒有害污染物的防治的确需要风险预防的介入。风险(risk)不同于危害(hazard)，危害是有科学证据证明损害后果(harm)会发生，风险是有科学证据证明损害后果可能会发生，风险是可能发生的危害。以法律规定预防危害在我国环境法中早已存在，对危害后果严重或不可逆的风险进行法律规制虽不是我国环境法的内容，在国际法以及许多国家的国内法中已经成为常见的做法。有毒有害大气污染物属于有毒有害化学物质，许多国家和地区都认识到控制化学物质风险是十分必要的，例如关国在1986年就颁布了《化学品的健康风险评价指南》，欧盟关于化学物风险控制

6、的白皮书要求在2012年前完成约98000种化合物的风险评估[0。我国环境保护部在2013年1月发布《化学品环境风险防控十二五规划》中指出:我国化学品环境风险管理较为薄弱，法规制度、监督监管、基础能力尚不能适应形势发展要求，化学品环境风险防控能力和防控水平履待提升。加强化学品环境管理、防控环境风险已经成为十二五环境保护工作的重要组成部分，成为新时期探索环境保护新道路、解决影响科学发展和损害群众健康突出环境问题的迫切需要。　　2我国环境法未确立风险预防原则致使风险预防无法实施　　2.1风险预防原则的发展与含义　　风险预防原则最初产生于联邦德国环境法中的Vorsorgeprin

7、zip(德语，意为预防法则)Csl，至20世纪70年代中期，风险预防原则已成为德国环境政策的基石使具有弹性的、灵活的预防风险的干涉行为具体化。　　从20世纪80年代起，风险预防原则逐步为各国环境立法广泛借鉴和使用，被政府用作支持其在处理酸雨、全球变暖和海洋污染等问题上所采取强硬政策的合法性的有力依据。在国际法中，最先正式引用风险预防原则的是北大西洋的区域性海洋环境保护领域，之后风险预防原则在国际环境保护领域内的适用范围不断扩大。20世纪90年代以后，风险预防原则发展成为一项公认的国际环境法原则，广泛地适用于生物多样