论服务行政的价值取向

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1、论服务行政的价值取向　　　　20世纪80年代以来，西方各国掀起一股行政改革的浪潮，其重要目标之一就是实现由过去“以政府为中心”的管制模式向“以满足人民的需求为中心”的公共服务模式转变。我国的行政改革不可能不受到世界行政改革的影响，更何况我国的行政改革本身正如现行宪法所规定的具有“为人民服务”的根本宗旨，因此，我国行政改革也要实现从管制行政向服务行政的转变。然而，在传统上，我国的公共行政是直接维护政治统治的工具，从操作层面上来看，一直忽视了其公共服务的本质属性，是典型的管制行政。为了实现从管制行政向服务行政的根本转变，必须首先弄清服务行政的含义，在此基础上，

2、才能对服务行政的价值取向进行正确定位。　　自从行政权产生以来，人类行政模式经历了统治行政、管制行政和服务行政三个阶段。统治行政是一种强权制度，实质是专制，与民主相悖。管制行政只是人类行政模式总体性转变的一个过渡，归根结底还仍然属于强权制度。服务行政才是人类行政模式的人性回归，是一种真正意义上的公共行政，强调的是以人为本，切实尊重和保障人权。　　那么，服务行政的含义是什么?服务行政的含义一般从观念、功能、本质三个层面来理解。　　从观念层面看：服务行政应以社会公众的需求为出发点，确立亲民意识，以社会公众的意志为根本向度[1]。以社会公众为导向，就是公共服务提供

3、从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变的一个根本思路选择，也是政府与社会之间正确关系的体现[2]。确立责任意识，以责任意识为主要先导，彻底改革过去那种只对上级负责，不对社会公众负责的局面。行使权力并非政府唯一的存在方式，承担责任才是政府的第一要义。行政机关行使的每一项权力背后都连带着一份责任，拒绝应该行使的权力是一种失职，错误行使权力要承担责任。各级政府应当始终是人民根本利益的忠实代表者和实践者，努力实现从政府权力本位向责任本位的转变。　　从功能层面来看：服务行政就是要转变政府的角色，使政府成为公共服务的供给者。服务行政就是要以出于公心、服从民意、设身处

4、地为人民着想、努力提高服务质量为己任，以社会公众的满足程度为最高标准，而不应该过分强调“特殊集团”的意志，不应该以政府自身的规则为导向。如果说统治行政以统治者的意志为出发点，管制行政以效率的追求为主要导向，那么，服务行政则把人民的意志置于最高位置，将效率的追求落实到人民获得的服务质量上来，真正做到胡锦涛同志所说的：“权为民所用，情为民所系，利为民所谋。”美国华盛顿市政府为了服务社会，在政府部门实行了许多改革，主要抓了三件事：一是举行市民大会，让市长直接听取市民的意见；二是让市长到社区去，以促进市长与市民的沟通；三是借助网络手段，直接在网上为市民服务[3]。

5、这些措施，缩短了管理的中间环节，也缩短了管理者与管理对象接触的距离，起到了服务型管理的作用，从而大大地提高了服务质量。　　从本质层面来看：服务行政应以人民为主体，使政府充分发挥社会公共事务的服务性功能，而不能过分强调维护政治统治的工具，更不能是高高在上的官僚机构和脱离社会的“异己力量”[1]。传统政府公共服务的一个主要特征，就是以行政计划替代公众意愿，以精英设计替代公众参与，忽视公众的需求和偏好，如公众项目建设安排多少由政府部门说了算，这种错位现象应加以纠正[2]。我国正进入全面建设小康社会的新阶段。在新的发展阶段，政府职能转变的重点是强化公共服务职能，以

6、促进经济社会全面协调发展。西方各国政府迫于发展经济的压力，同时为了适应全球化的发展趋势，开始变革其公共行政。他们是在统治行政向管制行政推进的基础上，经过了法治的进程，经过了对韦伯官僚制的超越，同时又运用政治技术的变换，走上了服务行政的道路。　　　　二、确立服务行政正确价值取向的重要性　　　　中国正处于前所未有的经济、政治、社会的全面改革时期，政府是这场改革的发动者。改革的推动者自身也必须进行改革，并自觉引起行政模式的变化。但是，中国传统的公共行政模式是在计划经济体制下形成的，本质上是一种权力行政模式。二十多年的改革，一定程度上冲击了这种权力模式，问题是新的

7、模式还没有完全建立起来。　　目前的情况是，新旧时期交汇，新旧体制转轨，我国的行政模式呈现出一种混合型的特征：一方面，由于熟人社会的根基，使得非制度化的人情行政还在政府管制中起着相当大的作用，另一方面，在中国共产党的倡导下，法治建设全方位推开；一方面，由于传统金字塔下的科层等级结构的土壤深厚板结，集权行政还在承担着某些公共行政职能，另一方面，近年颁布的《行政诉讼法》和《行政复议法》、实施的各种听证制度以及公共质询制度，参与行政正逐渐受到政府的重视，同时也受到民众的青睐；一方面，建立在等级基础上的身份行政，一时还挥拂不去，另一方面，公务员与政府关系开始契约化，

8、公共事务的管理、经营也通过招标合同、拍卖开始契约化。总之，我国目前