简析地方政府债务风险监管的国际实践与中国借鉴

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1、简析地方政府债务风险监管的国际实践与中国借鉴美国地方政府首次举债是发生在1817年，当时纽约州为了开凿伊利运河首次通过发行地方政府债券来筹措资金。因为这件事的成功，引起了其他地方政府的效法，也导致了美国地方政府债务规模快速膨胀。对于地方政府的债务管理，美国采取的是联邦政府、州政府和地方政府的三级管理模式。在举债权限方面，州政府和地方政府都拥有发行债券的权利，联邦政府不为其债务提供担保，也不直接干预，但并不表示地方政府就可以随意发债。地方政府的举债权是通过地方立法(主要是州法律)加以限制的，且很多地方政府举债还需经过全民听证、议会或镇民代表大会批准，或进

2、行全民公决。也就是说地方政府举债民众有很大的监督权。在规模控制方面，美国对地方政府举债规模的控制主要采取衡量债务负担比率的指标(如人均债务、债务占个人收入总额的百分比、债务占州生产总值的百分比、债务占总收入百分比、债务本息占总收入百分比等)来限制地方政府举债。有些地方政府使用其中一个指标，有些地方政府使用多个指标，通过指标上限来限制地方政府举债规模。同时，美国联邦政府专门设立了两个监管地方债券的机构，即美国证券交易委员会市场监管部的市政债券办公室和美国市政债券规则委员会。市政债券办公室的权利是根据反欺诈条款进行事后监管，并要求债券的参与人履行信息披露义

3、务;而市政债券规则委员会主要职能是负责制定债券公平交易的规则，防止交易过程中的欺诈及操纵事件的发生。另外美国很注重利用市场(尤其是信用评级机构)对地方政府举债进行监督。在风险预警方面，美国地方政府举债已有有很长的一段时间，已建立了比较完备的政府债务监控体系。其中以俄亥俄州的地方财政监控计划最具代表性，该计划在1979年获得议会通过。为了该计划的能最终执行，该州政府使用法律的手段于1985年修订了《地方政府紧急状态法》，详细列出了风险预警监控体系和危机化解机制。州审计局也制定了一系列的数据指标监控政府的财政状况，由审计局监控地方政府的财政状况，如果接近紧

4、急状况标准或者超过该标准就会进入预警名单或危机名单。此外，为了保护投资人的利益，也为了对政府的债务状况进行监督。美国制定了专门的法律法规，通过法律对政府举债进行约束。在《政府会计、审计和财务报告》中有明确的规定：地方政府要遵循政府债务报告基本准则，记录和报告政府债务。同时，政府还出台了新的债券市场交易披露制度，制度要求债务信息的披露具有及时性、准确性和全面性的特征。而且公众可以通过互联X络直接在X上查询政府债务状况的具体信息。日本作为一个地方自治的国家，它的财政管理体制的主体也是三个层次：中央、都道府县和市町村三级。日本的地方政府债务最早出现在明治初年

5、，1879年日本政府明确规定地方政府举借债务必须通过议会决定，这是日本对地方政府举借债务进行约束的的里程碑。上世纪90年代前，日本地方政府债务规模比较小，但90年代后由于国内经济的长期衰退，地方政府债务规模快速发展。自1992年的79兆日元上升到2010年的200兆日元，增长了2.5倍。日本地方政府债务主要包括地方债券、交付税特别会计借款和发行公营企业债三种形式，其中地方债券是主要形式，2010年地方债券总额占地方政府债务总额的比高达67.5%。在举债权限方面，根据日本《地方自治法》、《地方财政法》等法律的规定，日本地方自治体、特别地区、地方公共团体联

6、合组织以及地方开发事业等特殊地方公共团体均有举债权。2006年前，日本实行的是严格的审批制，地方政府举债，必须中央政府批准，举债的基本程序是：各地方政府首先要向总务省申报，提供举债资金、发债额度等信息，然后总务省将各地举债信息会商财务省，再统一下达各地区的发债额度。不过2006年以后，日本逐渐实现了由审批制向协商制的转变，这一转变使得地方政府举债有了更多的选择权。不过对于获准发债的地方政府也要满足一定的条件，要考虑其过去的负债情况和财政状况等。在债务规模控制方面，日本政府主要从两方面着手：一是对地方政府债务发行实行计划管理。为了准确掌握地方政府的债务规

7、模，有效地避免地方政府债务规模过大和防范地方政府盲目举债，地方政府发行债券需自治大臣审议批准才能实施。并且自第二次世界大战之后，日本中央政府每年都要编制地方政府债务计划，主要内容包括地方政府债务发行总额、用途、各种发行方式的发债额，并以此作为地方债务运用的基本依据。二是根据地方政府债务依存度和财政赤字率等指标限制地方政府的举债。如债务依存度超过30%的地方政府不得发行一般事业债券，债务依存度在超过20%的地方政府不得发行基础建设债券，财政赤字率超过15%的都道府、超过20%的市町村限制发债。在风险预警方面，日本中央政府要求地方政府必须披露四项财政指标，

8、即实际赤字率(赤字额/标准财政收入)、综合实际赤字率(赤字额/政府综合财政收入)、实际偿债率(