检察权运行应去“地方”、“行政”色彩

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1、检察权运行应去“地方”、“行政”色彩闵行区人民检察院课题组*内容摘要：基于我国检察权为司法权的权利属性，应去除时下检察权运行中“地方”、“行政”色彩，对检察机关内部机构应进行办案机关与非办案机关的分类管理，对独立办案人员（检察官）与辅助办案人员进行分类管理。建立以检察官为中心的办案责任制体系对检察官实行办案责任制，制定“三三制”权力清单充分放权，确保检察权依法独立，强化监督制约机制合理限权，确保检察权公正行使。..关键词：检察权运行办案组织分类管理办案责任制*课题组组长：潘祖全；课题组成员：杨慧亮、陶建平、张晨、韩建霞、林竹静、高

2、飞、吕奕成。本文系最高人民检察院理论研究所2014年重点课题《依法独立公正行使检察权研究》的阶段性研究成果。一、检察权的权利属性我国检察权是宪法确认的国家核心权力之一。〔1〕关于检察权的权力属性，学界有着不同的观点：有学者认为检察权的权力属性是行政权，该观点立足于世界各国司法实践和学理通说；〔2〕有学者主张检察权是司法权，该观点立足于我国宪法及法律规定，与西方国家的检察职能不尽相同；〔3〕有学者认为检察权具有司法权和行政权双重属性，这种观点在主张检察权双重属性时偏重于行政权；〔4〕还有学者认为检察权属性为法律监督权。〔5〕在上述观

3、点中，我们赞同检察权的权力属性是司法权的观点。检察权的基本含义应当是：由检察机关依法独立行使的，对国家宪法、法律的遵守和实施情况进行监督检察的权力。作为一种“公权力”，检察权是一国“司法权”的重要组成部分。广义上司法权是指“人民及其国家机关依宪法和诉讼法取得的依照法定程序进行诉讼以维护个人、集体和国家合法权益的权利和权力的总和”。〔6〕其作为权力运用时主要有裁判性、中立性、程序性等特点。之所以认为检察权的权利性质是司法权，是基于以下几个主要理由：第一，检察权具有裁判性。虽然在该项特征方面，检察权没有审判权体现得那么明显，但在检察机

4、关行使侦查监督、审查起诉、审判监督等主要职能时，实际上都要作出批准逮捕或不批准逮捕、起诉或不起诉、抗诉或不抗诉的决定，这些决定都是对诉讼事件的定性与直接处理，并需出具决定性意见的法律文书，其本质上是一种司法裁判。第二，检察权具有中立性。有些学者认为应当从公诉权为核心的角度出发，将检察权的性质定义为行政权。〔7〕然而，如将检察权仅仅定位为公诉权，势必会导致检察官的当事人化，在法官主导的庭审上与被告人进行激烈的对抗，为了节约诉讼成本控辩双方都会想尽方法出示对自己有利的证据、隐藏对自己不利的证据，这样的定位无疑与检察机关的设置目的相违背

5、。我国对于检察权的定位是要求检察官在诉讼参与过程中既要履行公诉职能，又要履行法律监督职能，甚至在庭审之前就要对侦查机关提交的证据进行去伪存真的审核，这样的要求体现了检察权在法律监督上的中立性。第三，检察权具有程序性。首先，检察机关无论是在行使职务类案件的侦查，民事行政案件的监督还是在刑事案件的审查方面，都要遵循法律规定的程序性规范，如果程序违法，其作出的决定将会视作无效。其次，检察机关出具的法律文书必须符合相应的法定程序才能生效。例如，检察机关在制作笔录时如不遵循至少两名检察人员在场的规定，其法律效力就有待商榷。再次，对于检察官的

6、聘任、离职、责任追究、评价考核等均需要遵照法律规定的程序进行。从司法权的定义上看，司法权的运行应当“依照法定程序”对诉讼对象作出裁判。检察权在权力属性上属于司法权，所以应当“依照法定程序”参与诉讼，检察权的司法权属性成为检察权依法行使的权属依据。从司法权的特点上看，主要有裁判性、中立性、程序性，这些都是保证权力在客观中立的条件下运行，以避免侵害相对人的合法权益，检察权作为一项司法权，也应当在独立于其他部门的情况下予以行使，才能保证监督审查的客观中立。从司法权的目的上看，居中裁判的价值最终是为了获得公正的效果，追求公正是司法的本质目

7、标，因此，只有公正行使检察权才能符合司法权设立的目标，通过公正行使达到公平结果。二、检察权运行应当去“地方”和去“行政”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。〔8〕司法实务界和理论界呼吁多年的检察机关“去地方化”迈出了实质性的一步。我国宪法规定，检察机关实行“双重领导”制：一方面，检察机关要对同级人民代表大会负责并受其监督；另一方面，还要受上一级检察机关的领导。虽然说，双重领导体制设立的初衷

8、就是为了防止检察权行使的“地方化”，但实际上，这一效果并不理想。检察机关在人事任免、经费保障等方面过度依赖地方政府的状况并没有有效改变，过度的“地方化”倾向破坏了检察机关的组织独立性，导致检察权行使的地方化。〔9〕在现行的体制下，地方各级检察院的党