行政补偿的功能定位

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1、行政补偿的功能定位　　本文系拙著《行政补偿制度研究》（天津大学出版社即出）相关部分改写而成。　　行政补偿的功能即行政补偿作为一种法律制度预期将会产生的积极作用和影响。从不同的角度讲，行政补偿的功能多少不一。笔者认为，行政补偿制度核心的功能可以归结为两个方面，一是权利保障，二是利益平衡。当然，行政补偿的功能最终能否得到切实的发挥，事实上受制于一国客观社会政治状况、行政补偿制度的具体设计以及其他相关制度的配合等[①].本文在此仅从理论上进行粗浅探讨。　　一、作为权利保障机制的行政补偿制度　　行政补偿是行政主体必须履行的一种积极义务。[②]

2、因此，笔者并不赞同行政补偿是对受损权利的救济的观点，而毋宁认为它是对权利的一种保障机制，尽管从某种意义上说对权利进行救济也是对权利的一种保障。权利保障功能是行政补偿制度的最核心最基本的一个功能，其他功能相对于对权利的保障功能来说只能处于一种从属的地位。权利保障及其程度如何，是评价一国行政补偿制度完善与否的最重要的标准。　　（一）财产权及其保障　　行政补偿制度起源于对财产的征用。因此，述说行政补偿制度的权利保障功能不能游离于财产权之外。在公民的基本人权中，财产权居于核心地位。保障个人财产权，则使公民的生存权、发展权有了基本的物质保障，生

3、命权、自由权、平等权也就有了物质前提，从而整个人权保障便有了扎实的根基。因此，对财产权的尊重构成了宪法的一个内在的组成部分。不仅如此，国家机关作为其所属成员共同认可的一种权力象征，对每个社会成员的合法权益还具有不可推卸的保护责任。　　自然法论者认为，财产权作为个人主观权利是一种不可转让、不容侵犯的自然权利。它归属于个人，仅仅因为人之为人的属性。这种权利先于，甚至高于国家的权力。之所以要建立国家，就是为了有效地保障个人的财产权利。由此，可以推论宪法的第一规则显然是强迫国家如此来组织自身以确保最大限度地保护人类社会中每一位成员的-包括财产

4、权在内的-个人权利。由于基本权利保障了人民广泛的自由权利，当此种自由的行使，可能会影响到其他宪法所要保障的公益时才予以限制。[③]　　（二）财产的征用与补偿　　对个人权利的这种认可既确定了公共活动的方向，又决定了政府行为的限度。它本身就是规制个人与国家关系的所有规则的源泉。国家有义务保护个人的权利；但是，如果限制个人的权利对于保护国家的普遍权利而言必不可少，国家也必须拥有这种限制权。《人与公民权利宣言》肯定了国家的权力受个人权利的限制，国家的行为只能为个人权利提供保障，并且必须是以实现对自由的保障为目的。“但个人的自由也必须受到限制；

5、就连最极端的个人主义者也承认，只有在这样的前提下社会生活才有可能实现。”[④]因此，基于公共利益的需要，现代各国宪法几乎都赋予政府强制征用公民个人合法财产的权力。然而，这种权力的行使显然也不能是“肆无忌惮”和“为所欲为”的。“强制性权力的行使不是率性而为的，它必须经过正当化才能与社会中的一般暴力区别开来。”[⑤]财产权作为公民的一项基本权利的可限制性，并非因为国家在法律上有对于人民的优越地位，而是以宪法肯定这种基本权利的存在为前提。因此，从法治主义的要求出发，当国家要求某一公民出让某项合法权益而使他人或全社会受益时，应当以受益人分出既

6、有的部分合法权益给利益出让人为前提，即政府必须对财产的征用给予公正的补偿。唯有如此，宪法所保障的基本人权才能得到真正的尊重和维护，“法律所维系下的利益关系才能促进社会的发展，否则必然会伤害相关利益主体进行有利于社会进步的利益活动。行政补偿正是基于上述法理所确认的一项现代法律制度。”[⑥]　　财产征用补偿原则滥觞于法国《人与公民权利宣言》，[⑦]绵延发展至今，各国大都在其宪法中规定了政府的征用补偿义务。征用条款与补偿条款在法治国家被视为“唇齿条款”[⑧]，须臾不可分离。即它首先承认行政主体对公民个人权利（主要是财产）的“宽容的干预”，但

7、必须以相应补偿为代价，充分体现了其对公民权利的保障功能。　　现代意义的财产征用补偿条款则是由魏玛宪法最先确立的。该法第153条第2款规定：“公用的征用，仅限于裨益于公共福利及有法律根据时，始得行之。为公用的征收，除联邦法律有特别规定外，应予以相当补偿。”第156条规定：“联邦得依据法律，照公用征收之规定，将私人经营企业之适合于社会化者，予以赔偿收归公有。”战后德国基本法第14条第3款规定：“为公共利益起见，财产可以征收。征收应依法实行，并依法确定征收方式和赔偿金额。”美国联邦宪法第5条修正案规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生

8、命、自由或财产；非有正当补偿，不得征收私有财产供公共使用。”1947年《意大利共和国宪法》第42条也规定：“为了公共利益，私有财产在法定情况下得有偿征收之。”1947年生效的日本宪法第29条规定：“私有财产，在正当的补偿