我国行政复议与行政诉讼的脱节现象分析

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1、我国行政复议与行政诉讼的脱节现象分析我国的行政复议制度最初是作为行政诉讼制度的配套制度而建立起来的,作为这一制度建立标志的《行政复议条例》与《行政诉讼法》在立法上基本上保持了一致,但是,由于立法上的限制,这一制度在实施中没有能够发挥其应有的作用,新的《行政复议法》的颁布实施从立法上改变了这一状况,它标志着我国的行政复议制度的成熟与完备,但也正是由于它在立法上摆脱了《行政诉讼法》的影响和束缚,因而,《行政复议法》与《行政诉讼法》在不少制度的设定方面相互不能衔接,存在着相互脱节的现象。前不久,最高人民法院又在总结理论和实践的基础上发布了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干

2、问题的解释》(下简称司法解释),对行政诉讼法的适用和执行做了进一步的解释和说明,从而使行政诉讼制度更趋完善,但也使行政复议制度与行政诉讼制度之间的脱节现象愈为明显。这一问题不解决,会使行政复议和行政诉讼这两项民主制度的优越性大打折扣,本文试对行政复议与行政诉讼在制度设定方面的脱节问题进行分析。一、行政复议范围与行政诉讼受案范围的脱节行政复议范围与行政诉讼受案范围的脱节首先体现在具体行政行为方面。总的说来,行政复议的范围要较行政诉讼的受案范围宽泛得多。尽管《行政复议法》与《行政诉讼法》在受案范围上都采用了列举式加概括式的规定方式,但是,明确列入行政复议范围而未列入行政诉讼受案范围的有:(

3、1)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的;(2)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;(3)认为行政机关变更或者废止农业承包经营合同,侵犯其合法权益的;(4)认为符合法定条件,申请行政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理的;(5)申请行政机关履行保护受教育权的法定职责,行政机关没有依法履行的;(6)申请行政机关发放社会保障金或者最低生活保障费,行政机关没有依法发放的。此外,为防止列举规定的疏漏,《行政复议法》并增加了“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其

4、合法权益的”概括规定。这样,《行政复议法》实际上就将行政机关所有的外部具体行政行为纳入到行政复议的范围之中,而反观《行政诉讼法》,除了上述列举的内容未有规定外,其概括规定也仅限于“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”情形,因此,《行政诉讼法》实际上只是将主要的具体行政行为纳入到行政诉讼的受案范围之中;不仅如此,《行政复议法》将对相对人权利保护的范围拓展到所有的权利领域,即只要相对人认为其合法权益受到具体行政行为的侵犯,都可以申请行政复议,而《行政诉讼法》则将权利保护的范围局限在人身权和财产权(即民事权利)方面。尽管《行政诉讼法》看到了这一规定的不足而在其第11条第(2)款中做了补充规

5、定,但是,这一规定也仅仅说明,相对人如越出人身权或财产权的范围提起诉讼,必须要有法律、法规的明确规定。这样,在行政复议与行政诉讼的受案范围上即发生了脱节,在理论上行政复议应当服从司法裁决,但是,我国又是成文法的国家,凡法律未予明确规定为受案范围的,法院一般不予受理,这样就使法院在受理《行政诉讼法》未予规定的行政复议案件时发生了困难。行政复议范围与行政诉讼受案范围的脱节还体现在抽象行政行为方面。正如不少学者所言,《行政复议法》将部分抽象行政行为纳入行政复议的范围无疑是立法上的一个突破,但与之相对应的《行政诉讼法》则将抽象行政行为完全排斥在行政诉讼的受案范围之外,而行政诉讼排斥抽象行政行为

6、的理由一是因为缺少宪法的明确授权,二是司法权对行政权的干预应当适度和有限。细细品味,两项理由均值得推敲,实际上,翻开宪法可以发现,行政诉讼对具体行政行为的审查同样没有具体的宪法规定,但它仍然依照宪法的基本原则及现代民主制度的基本理念建立起来了,因此,将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围并没有实质性的法律障碍,禁区主要是在观念上,是否将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围,与其说是一个法律问题,不如说是一个观念上的问题。《行政复议法》将抽象行政行为纳入复议范围,这就在立法上承认了抽象行政行为违法侵权的现实可能性,而仅仅为抽象行政行为的受害人提供行政上的救济是远远不够的,因为复议在一定程度上仍然

7、是“自己作为自己案件的审判官”,因而,它的公正性同样应当接受司法的最终检验。二、当事人资格认定上的脱节当事人资格认定上的脱节首先体现在行政复议中对申请人资格的认定和行政诉讼中对原告资格的认定方面的不一致;根据《行政复议法》第2条的规定,公民、法人或者其他组织(申请人)认为具体行政行为侵犯其合法权益的,有权提起行政复议,再结合该法第6条的规定看,行政复议申请人的资格仅限于具体行政行为的相对人,与《行政诉讼法》关于原告资格的规定基本一致,但在《行政