中国行政复议和行政诉讼程序衔接之再思考

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1、中国行政复议和行政诉讼程序衔接之再思考摘要：受具体国情的影响，各国立法有关行政复议与行政诉讼程序衔接的设置存在较大差别，并在总体上呈现出三种各具特色的模式。同时，公民权利有效救济的基准、司法与行政比较优势的发挥以及司法最终原则的贯彻也是各国制度演进所表现出的共性规律。我国行政复议与行政诉讼程序衔接的设置缺乏统一标准，既无助于行政纠纷的及时化解和公民合法权益的有效维护，甚至还会引发行政权与司法权的相互侵蚀。应当在借鉴域外模式经验的基础上，逐步取消行政复议终局型、重新设定行政复议前置型、严格限定迳行起诉型并大力推行自由选择型。关键词：行政复议；行政诉讼；程序衔接我国台

2、湾地区著名行政法学者蔡志方先生曾言："诉愿与行政诉讼制度，均系用以救济人民受行政权之侵害，以求其复原，从其目的而言，均属相同，并不因前者为自律、后者为他律，前者欠缺独立性保障，而后者适用审判独立，在其救济价值有根本之差别。"[1]事实上，自近代以来，各国行政法治的经验均已显示：作为行政法领域两种最重要的纠纷解决机制和权利救济路径，只有通过行政复议与行政诉讼的有机结合，才能充分发挥各自的制度价值，进而实现对公民基本权利的"无漏洞"维护。由此可见，行政复议与行政诉讼在程序上的衔接应当成为行政法学理论研究中的一个重要课题。鉴于我国学界对这一问题殊少关注，本文拟在比较研究

3、和实证分析的基础上，提出重构我国行政复议与行政诉讼程序衔接关系的理论设想，希冀引发学界同仁更为深入的思考。一、域外行政复议与行政诉讼程序衔接之典型模式从世界范围来看，行政复议与行政诉讼程序衔接关系的设置主要有以下三种代表性的模式：（一）以穷尽行政救济为原则的"美国模式"美国在对待行政复议与行政诉讼的衔接上，采取的是"穷尽行政救济原则"，即"相对人对其所受的损害，在可能通过任何行政程序途径取得救济以前，不能取得司法救济"。[2]也就是说，行政救济是司法救济的必经阶段，只有当所有的行政救济手段都不能解决相对人与行政机关之间的纠纷时，相对人才能够寻求司法救济。在美国就有

4、这样一个案例，某公司接到全国劳资关系委员会的申诉通知，称该公司卷入了不正当的劳动业务。该公司认为其没有从事州际间的商业活动，因而全国劳资关系委员会对其没有管辖权。尽管该公司声称强迫其参加不必要的听证会使其蒙受不可弥补的损失，但其试图获得即时司法救济的努力仍然被搁置。[3]为什么要坚持"穷尽行政救济原则"？美国联邦最高法院在1969年的"麦卡特诉美国案"的判决中，进行了详尽的理由列举：（1）保证行政机关能够利用其专门知识和行使法律所授予的自由裁量权；（2）让行政程序连续发展不受妨碍，法院只审查行政程序的结果，比在每一阶段允许司法干预更有效；（3）行政机关不是司法系统

5、的一部分，它们是由国会设立执行特定职务的实体，穷尽行政救济原则保护行政机关的自主性；（4）没有穷尽行政救济时，司法审查可能受到妨碍，因为这时行政机关还没有搜集和分析有关的事实来说明采取行政的理由，作为司法审查的根据；（5）穷尽行政救济原则使行政系统内部有自我改进错误的机会，减少司法审查的需要，使法院有限的人力和财力能更有效地使用；（6）如果不进行行政救济而直接进行司法审查，可能降低行政效率，鼓励当事人超越行政程序，增加行政机关工作的难度和经费。[4]当然，穷尽行政救济原则的适用也有例外。尽管美国法律还没有一个概括性的规定，说明在哪些具体情况下不适用穷尽行政救济原则

6、，但法院却可以利用其所享有的司法自由裁量权来决定该原则的适用与否。大致来说，这些例外情形主要包括：纯粹的法律争议问题；涉及违宪问题；行政机关不适当地迟延；行政决定可能对相对人造成不可弥补的损害；问题涉及刑事处罚；行政机关无管辖权。[5]需要指出的是，虽然存在着这些可能突破穷尽行政救济原则的特殊情形，"但总的看来，法院一直努力避免承认用尽方法要求的例外，否则，那些例外最终将会取消这一规则。"[6]由此可见，美国模式的最大特色就在于坚持行政救济的独立性，视行政救济与司法救济具有同等重要的法律地位，并将行政救济程序前置作为司法审查的一项基本原则而确立下来。当然，这一模式

7、的确立是与美国宪法所奉行的严格的权力分立制衡原则以及高度发达的行政程序立法是分不开的。虽然作为一项原则的穷尽行政救济并没有被其他国家完全汲取，但该原则在美国行政法治实践中所发挥的巨大作用却是世人有目共睹的。（二）与行政诉讼类型相勾连的"德国模式"在德国，有关行政复议与行政诉讼程序衔接关系的主要法律依据就是该国的《行政法院法》。该法第68条规定："提起撤销诉讼前，须于先行程序审查行政行为的合法性及合目的性。但法律有特别规定或有下列情形者，不需要该审查：（1）行政行为是由联邦最高行政机关或一个州的最高行政机关作出的，除非法律规定对此必须审查；（2）纠正性质的决定或复议

8、决定首次包