县银行与抗战时期国统区的“新县制”建设

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1、县银行与抗战时期国统区的“新县制”建设所谓“新县制”，是指抗日战争时期以蒋介石为首的国民政府所推行的一种以“县”为基本单位的地方自治制度。这种“分县自治”的思想最早是由革命民主主义的先行者孙中山先生倡导并一贯主张的。他针对近代中国封建专制独裁政治和军阀割据的弊病，主张给人民以充分的民主权利，并让他们在各自生活的地域内致力于本地的政治、经济建设，改善民生。他把分县自治看作是建设民主国家的基础和重要步骤。1922年，他在一次群众集会演讲中，针对中华民国建立以来各地方军阀割据混战给人民带来的深重灾难和痛苦，深有感触地说，中国“积十一年来之离乱与痛苦之教训，当知中华民国之建设，必当以人民为基础；而欲以

2、人民为基础，必当先行分县自治。”[1]遗憾的是在旧中国内忧外患十分严重的特殊历史环境下，推行分县自治的各种主客观条件并不具备，因而孙中山在其有生之年终未能实现其分县自治的主张。.L.编辑。1927年，以蒋介石为首的国民党新军阀在南京建立了自己的统治，“南京政府一向是采取削藩政策，致力于消灭地方的军事、政治势力，”②因此，南京国民政府自它建立的那天起便开始了与各省大小军阀进行连年的争斗和对中国共产党领导的新生红色政权进行疯狂的军事进攻，到1934年才在表面上确立了自己在全国的统治地位。鉴于多年来同各地方军阀打交道和与红色政权斗争的经验教训，为了强化国民党中央的集权统治、防范各省地方异己势力的坐大

3、、消灭中国共产党领导的红色革命政权、加强中央对地方的控制，国民政府便打着“完成总理地方自治理想”的旗号，决定在全国推行分县自治制度。在20世纪20年代的军阀割据时期，地方的一切行政、财政和军政大权几乎都控制在各省大小军阀手中（这是军阀割据得以存在的前提和条件），作为基层行政组织的县级政权位卑势微，难以对地方割据势力的膨胀产生牵制作用，有的干脆就是割据势力的走狗。在国民政府看来，欲削弱地方势力、消除军阀割据，一个重要的办法就是提高县级政权的地位，扩大其权限，实行分县自治制度。但要知道，经济基础决定上层建筑，搞县级地方自治没有相应的财力做后盾是很难成功的。这点国民政府心知肚明，因此，1934年当国

4、民政府决定提高县（市）地方政府的职能权限时，财政部长孔祥熙随即提出了《财政收支系统法》，建议将国家的财政收支系统由过去的中央和地方（地方财政以省为主体，县附属于省）二级制改为中央、省、县（市）三级制，这就在一定程度上限制了省一级的财政，也有利于建立以县为本位的财政收支系统。这一建议很快被国民政府采纳，到1937年3月正式颁布《财政收支系统法施行条例》，并通令各地自1938年元旦起实行。但不久因全面抗战爆发，该《条例》未能按原计划付诸实施，国民政府的分县自治计划也就没能搞起来。随着抗日战争相持阶段的到来，国民政府提出了所谓“抗战建国同时并进”的口号。为适应这一需要，决定对县级基层组织机构加以彻底

5、的调整和改进，一方面是便利政府各项战时财政经济政策的推行，筹粮筹款以应抗战之需；同时亦欲趁机强化中央对地方的控制。于是在1939年9月颁布了《县各级组织纲要》，正式在国统区实施“新县制”建设。新县制实施的初期要做的工作很多，如清查户口、建立各种自治机关、评估地价、铺桥筑路、兴建学校、开垦荒地、举办各种合作事业，等等，所有这些都需要有相应的资金支持。但资金从何而来？如果仍沿袭过去县财政附属于省财政的旧体制，不建立以县为本位的自治财政，新县制建设就会因无足够的资金保障而无法开展下去，于是国民政府在1940年召开的国民党五届八中全会上通过了《改订财政收支系统决议案》，1941年11月又公布《改订财政

6、收支系统实施纲要》。与1937年3月颁布的《财政收支系统法实施条理》不同的是：《决议案》和《纲要》中，将全国财政分为国家财政和自治财政两大系统，原来的“省级财政”纳入“国家财政”系统，取消了省级财政的独立地位，确立了以县（市）为单位的自治财政体制。《纲要》中确立的县级自治财政自1942年元旦起执行。上述关于财政收支系统的变更，表明国民政府进一步加强了中央对省级政权的控制，县级行政组织地位有所提高，权限也较过去扩大了。建立县自治财政，势必设立县公库，而“县公库亦须有一机构为之代理。”那么，以什么样的机构来代理县公库最合适呢？在近代社会，能够代理县公库的莫过于各种新式金融机构。其次，新县制建设中所

7、需之资金“若完全由县财政开支，自属不易，必须有金融机构为之相当之接济。”[2]也就是说，县财政只有得到各金融机构在资金上的有力支持，才能伸缩自如。第三，县财政既已独立，则各县的财政收支就主要靠自己在本县范围内自行解决了。而本县财源能否丰裕或有保障，同当地经济发展与否息息相关，这就要求各地在推行新县制建设的过程中，必须把发展社会经济放在极重要的位置，否则一切都无从谈起，更何况发展社会经济本身就是新县