我国农地征用走向市场的思考

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1、我国农地征用走向市场的思考　　摘要：从征用权出发，就近年来农地征用中出现的一些问题做了简要分析，并对征地过程中的农地征用转性规制作用效果进行评价，从中引出当前我国农地征用所遗留下来的一些问题，最后建议中国农地征用的出路——走向市场。　　关键词：征用权；农地征用转性规制；征用补偿机制　　　　1征用权的基本概念及当前我国农地征用的实证性分析　　1.1征用权的基本概念　　“征用权”是政府在指导土地资源利用中最具有强制性的重要权利，也称为“最高权利或统治权”，是指“最高统治者（国家）在没有土地所有者同意的情况下，将其土地财产征用于公共需要的目的。”　　“

2、征用权”最先由荷兰哲学家雨果•格罗特斯（HugoGrotias）于1625年提出，在美国到1831年见诸于法律作为私有财产的社会控制，征用权可单独实施，也可与治安权等其他权结合使用以便获得公路、街道等公共设施和环境保护等所需要的土地。　　1.2我国农地征用的实证性分析　　近年来，随着城市化进程的加速，越来越多的耕地被征用为城市建设用地或非农业用地。由于我国长期以来实行的是“分级限额审批”的用地管理制度，土地管理的审批，绝大部分集中在市、县，有些甚至旁落在乡、镇。这必然导致市、县在土地利用和管理上只考虑本地经济发展的需要，不考虑全局和长远的利益

3、。特别是在保护耕地与保障建设用地上发生矛盾时，普遍存在一种现象：“牺牲耕地，牺牲农业，牺牲农民的利益”。　　1.2.1农地征用中存在的一些问题　　长期以来，在我国农地征用中存在的法律及经济上的一些问题，尤其是对有关被征用农地农民的依法补偿问题引起了学术界的关注。2003-2004年度就有大量研究，就我国农地征用的合理性与合法性提出质疑，并对农村集体土地的产权构成存在缺陷和政府征地过程中滥借公益之名达成了共识。所有农地征用转性中问题的直接表象就是征用价格的不合理。这种对农村集体土地征用的补偿价格的不合理，是与集体土地的真实市场价值相对比而言的，绝大多数情况

4、下，征地的补偿价格是过低的。　　根据1998年修订的《土地管理法》，征收耕地的补偿费用主要包括土地补偿费和安置保障费，其中土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍；安置补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的4-6倍；最高补偿不得高于15倍。如果按照这个标准，还不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省级人民政府批准可以增加安置补偿费，但两费总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。目前，有些地方在执行这个标准的时候往往是就低不就高，损害了农民群众的利益；有些地方因财政吃紧，就干脆压低安置补偿标准，甚至拖欠被征地农民的补偿安置费。在2

5、003年土地市场治理整顿中，全国清理出拖欠、截留、挪用农民征地的补偿费高达147.7亿元人民币。可见，中国的农地征用已被城市政府所垄断，对于相应的补偿，则设定最高补偿标准，这就相当于逆向的自然限价。　　1.2.2压低补偿价格，买断土地所有权　　在土地征用最高限价的同时，政府还想尽办法压低补偿价格。当城市政府作为用地主体为进行公共设施和基础设施建设征用农地时，就以用地的公益性为名压低征地价格；当用地主体是开发企业或其他单位时，就以游说和俘虏城市政府，并以买通农村集体组织的负责人的形式降低征地标准。例如，1993年沪宁高速公路征地时，当地劳动力安置补偿的标准

6、：房地产开发项目是10000元／人；公路项目是4800元／人。由此引发了大量农民因既失去土地，又得不到应有的补偿而集体上访的事件增多。　　虽然2004年11月，国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，在新的征地补偿标准中指出“…土地补偿和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有的生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿收益中划出一定比例给予补贴…”，但是农地征用地价过低的问题仍然很突出，征地已成为一种在新时期城市剥夺农村的新手段。在这个过程中，用地者动用了国家征地权，以相当低廉的使用资源的“补偿”价格代替国家解决了

7、对农民集体土地永久性所有权的“买断”，农民在得到了一定的土地补偿（这种补偿在总地价中所占的比例是较低的）后，也永久性的失去了在土地上投入、产出、收益的权利。　　2农业用地征用转性规制作用效果评价　　2.1不包括农村集体土地流转的市场不是一个完整的土地市场　　农地征用本质上是国家凌驾于农村土地所有权之上的一种权利，中国农地征用转性规制由于集体土地所有权的残缺而显得有失公平，城市政府不仅有强制征购的权利，还有着事实上的定价权。虽然这种征地办法在计划经济时期成为保证城市工业化发展低成本的重要手段，但在改革开放之后，这种规制方式已经受到越来越多的冲击。　　土

8、地市场的建立和完善是中国社会主义市场经济建设的重要组