我国海岛的保护与管理——以海岛立法完善为视角

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1、我国海岛的保护与管理——以海岛立法完善为视角　关键词：海岛/物权/保护/管理/立法　　内容提要：本文结合我国物权法的实施，分析了以海岛使用权为核心的海岛权属问题；论证了我国以特殊用途海岛为标志的海岛分类保护与管理制度；并对我国海岛现行管理体制存在的一些问题进行分析并提出了完善建议。我国在海岛权属关系、海岛用途管理与级别保护以及海岛行政管理体制等方面存在的不足之处有待于在海岛立法中予以完善。　　海岛是我国经济社会发展中一个非常特殊的区域，既是海域的特殊组成部分，也是重要的海洋资源类型，具有很高的资源、生态、经济和军事价值，对维护国家海洋权益具有重大意义。但是由

2、于海岛具有独立、封闭、生态系统脆弱、土地资源有限等特点，且其分布范围广，地区跨度大，海岛利用的要求因岛而异，因此，针对海岛的保护与管理制度既不同于陆地资源，甚至也有别于海域。多年来我国在海岛保护与管理方面积累了许多宝贵的经验，特别是《无居民海岛保护与利用管理规定》的颁布实施，使海岛保护与管理有章可循，《物权法》的颁布实施也为海岛保护与管理提供了重要依据。然而，我国海岛保护与管理仍有不足之处，有待于在海岛立法中予以完善。　　一、清晰的海岛权属关系是海岛保护与管理的前提条件　　关于我国海岛的权属问题，由于在我国宪法与法律、行政法规中都没有做出具体明确的文字表述，

3、因此，人们在理论上和实践中的认识都较为混乱。有的地方认为其毗邻海域中的海岛属于本地所有，天经地义，甚至由当地土地部门颁发了集体土地所有权证书，这种错误的确权不仅侵害了国家的海岛所有权制度，而且混淆了有居民海岛和无居民海岛的权利属性；还有的地方认为公民个人可以成为岛主，海岛可以由个人来行使所有权。虽然有一些学者原则性地说明了海岛的权属问题，但争议仍然较大。　　1.有关海岛权属关系的《宪法》与《物权法》依据　　海岛的权属关系其实从现行宪法的规定中还是可以合理推导出来的。我国现行宪法虽然没有对海岛权属做出直接的规定，但对自然资源权属问题的规定同样适用于海岛及其资源

4、。从我国《宪法》的规定可以看出，我国宪法对自然资源权属问题的规定是较为清楚的，即没有明确规定私人对自然资源的所有权，自然资源的所有权归属主要包括两个方面：一是国家所有，即全民所有；二是集体所有。[3]宪法条文除了对矿藏、水流、土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、宅基地、自留地、自留山的权利属性做了明确规定之外，对于未列明的其他自然资源即“等自然资源”，均应归于国家所有。[4]　　我国《物权法》涉及海岛的规定与我国宪法的规定完全一致。海岛属于海域的组成部分，物权法第46条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”这种所有属于专有，即不能为其他主体所享有。物权法第

5、48条和第58条规定的可以为集体所有的自然资源包括“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源”，不包括海域及海岛。集体和个人对海域及海岛可以拥有的物权在物权法第122条中做出了规定：“依法取得的海域使用权受法律保护。”　　由于有居民海岛既包括土地资源，又包括森林、山岭、滩涂、草原、荒地等资源类型。因此，理论上与实践中都很难把有居民海岛视为一种独立的资源种类。依据上文对我国宪法与物权法规定的分析，我们可以合理得知，有居民海岛存在国家所有和集体所有两种形式，具体而言：（1）对于有居民海岛中的土地资源，存在国家所有和集体所有两种形式，国家对有居民海岛土地资源的所有权

6、，需要有一个“由法律规定属于国家所有的”前提条件，其他的均为集体所有；（2）有居民海岛上的森林、山岭、滩涂、草原、荒地等资源，也包括国家所有和集体所有两种形式，但集体所有需要有一个“由法律规定属于集体所有的”前提条件，其他的均为国家所有。（3）对于有居民海岛其他未予明确的资源，完全应当包含在宪法“等自然资源”的范围中，属于国家所有。　　对于无居民海岛而言，国家应该是无居民海岛所有权的唯一权利主体，这既合法又合理。一方面，通过上文的分析可以推出：无居民海岛只能归入宪法未予明确的其他自然资源，即“等自然资源”之列，归于国家所有。另一方面，因为无居民海岛一般距离大

7、陆较远，其地理位置决定其所有权不宜由管辖能力较差的集体组织来行使。同时，无居民海岛的利用特点是投入大，回报低，缺乏对集体组织成员的利益诱因，这也决定了无居民海岛不适合采用集体土地所有权制度。更有甚者，无居民海岛往往事关国家重大的政治、经济和国防利益，对无居民海岛的利用将会受到大量的禁止性规范和义务性规范的限制。因此，实行对无居民海岛的国家所有，有利于国家出于公共利益的考量对无居民海岛进行统一规划和长远建设。何况，确定无居民海岛归属国家所有，并不会影响对无居民海岛的合理利用。故此，无居民海岛国家所有权制度是一种比集体所有权制度更为合理的制度选择。虽然我国《无居

8、民海岛保护与利用管理规定》宣布无居民海岛属于国家所有