完善城市建设融资体制 降低政府负债

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1、完善城市建设融资体制降低政府负债杭州市政府为解决城市道路拥挤、基础设施落后，城市供水、供气紧张等制约社会经济增长及影响人民生活质量的问题，决定负债经营，加快城市建设。1993年6月，经杭州市机构编制委员会批准，成立了杭州市城市建设发展公司（以下简称城建发展），主要职能为杭州市城市建设筹集资金。从1993年-2006年，城建公司已累计筹集城市建设资金177亿元，基本解决了城市基础设施落后的问题。为实现市委、市政府“构筑大都市、建设新天堂，加快城市化发展”的战略目标，城市基础设施投入不断加大，根据规划，未来5年内，城市基础设施新增项目需要建设资金400亿，其中财政资金可安排200

2、亿，其余200亿元，需要通过市场手段多渠道筹集。目前，已用于城建投资的政府财政性负债已接近市委、市政府严格控制的封顶限额。如何在不突破政府财政性负债封顶限额的前提下，保持城建投资规模，确实是一个艰巨的任务。笔者围绕该问题进行分析与讨论。一、杭州市城建融资与政府负债的现状笔者所称城建融资是指《杭州市城市维护建设计划》（简称《城维计划》）中明确由杭州市城建资产经营有限公司（或其子公司—城建公司）筹措，政府承诺还贷，每年还本付息资金列入当年《城维计划》，资金投向为城市道路、立交桥、隧道、运河整治等城市基础设施项目。根据省政府“关于加强地方政府性负债管理的通知明确，政府性债务，包括各

3、级政府及其部门向外国政府或国际经济组织借款、申请国债转贷资金、上级财政周转金等，或者政府所属单位（含政府设立的各类投融资机构）申请贷款、发行债券等形成的债务，以及通过政府担保、承诺还款等融资形成的或有债务。”由于城建投资的非经营性，决定了城建公司历年滚存的71.87亿负债要由政府财政来承担偿还责任，而杭州市政府严格控制的负债封顶限额为80亿元，增加负债的空间很小，如何解决城建投资需求和政府负债控制的矛盾，需从城建管理体制上进行分析。（一）目前城建投资管理体制和融资模式根据《2006年杭州市城市维护建设调整计划》（不包括各开发区自筹资金，自我平衡的投资），杭州市城建资金来源合计

4、53亿元。其中市财政资金合计40.87万元，占城建资金来源的77.11%；银行贷款及其他融资12.13亿，占城建资金来源的22.89%，通过分析可以得出，城建贷款资金占有不小的比例。现行城建投资管理体制一直采取“统借统还”“代借代还”，政府负债的模式。每年4月杭州市计划委员会、杭州市财政局、杭州市建设委员会联合下达《杭州市城市维护建设计划》，该《城维计划》中明确当年的建设项目、投资额、项目建设实施单位、资金安排平衡表及融资任务等。2000年申请国家开发银行城市基础设施14个打捆项目贷款15.6亿的操作模式具有一定的代表性。城建公司通过向建委、市政府上报国家开发银行贷款条件，下

5、文批准同意后，办理贷款手续。贷款条件包括：城市“四自”道路资产收费权进行质押、市政府还贷承诺函、市人大常委会出具同意将还贷资金在市财政性资金中安排，并纳入《杭州市城市维护建设计划》的批文。2006年12月30日，杭州市本级政府负债余额为71.87亿元。从城建贷款额占城建投资额的比例分析,根据《2006年杭州市城市维护建设调整计划》,杭州市城建投资额合计为53亿元，当年贷款融资额为12.13亿元,占城建投资额的比例为22.89%。相对财政收入和可用财力，杭州市政府负债一直控制在较低水平，只要市本级财政安排的建设项目暂停一年，就可归还全部负债。自国家实行宏观调控政策以来，杭州市政

6、府非常重视政府性负债的管理，杭州市计委与浙江大学组成课题组，对政府合理举债额度进行研究测算，得出2004年至2006年每年政府负债余额可分别达111.99、115.01、123.55亿元。杭州市高度重视防范财政风险，仍强调政府负债封顶上限为80亿元。（二）现行城建投资体制对城建融资的制约现行城建投资体制，融资主体与建设主体不一致，项目融资单位与项目报批立项单位不一致；项目完成后,资产产权归属不清，缺少法律文件支持。城建基础设施项目只有社会效益不体现经济效益，而社会效益分析深度不够，又不实行投资补偿机制，只能纳入政府性负债建设项目，受政府负债额度的严格控制。1.现行投资体制对银

7、行融资的制约。随着宏观调控以及银行体制改革的不断深入，银行对于固定资产投资审批程序和申报要求更加规范和严格。如：除国家开发银行外的金融机构都强调，建设项目不能打捆报批，必须按单个项目申报贷款，对项目可行性研究、经济分析测算、现金流等要求较高，项目实施过程中要求实体运作，项目资本金不低于30-40%，实行专款专用封闭管理。对融资单位各项经济指标要求较高，须充分考察融资单位的获利能力、营运能力、发展能力，而现行城建“统借统还”模式，融资单位不体现收入，更谈不上什么“获利能力、营运能力、发展能力”。不依靠政府