社会保障立法问题研究

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1、社会保障立法问题研究　　一、社会保障立法现状的基本评价　　改革开放以来，特别是从1984年开始，随着社会保险制度改革的推行，社会保险立法工作也紧跟其围绕展开。其中最具代表性的法规是1986年国务院发布的《国营企业实行劳动合同暂行规定》，该法规确立了劳动合同制工人的养老保险制度。与此同时，国务院还发布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，初步确立了中国的失业保险制度。另外，1988年国务院颁布的《女职工保护规定》提高了生育保险待遇。1991年国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确了企业职工养老保险制度改革的基本方

2、向。1993年国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》，扩大了失业保险的范围。从1994年开始，国务院组织了“社会统筹与个人帐户相结合”的医疗保险试点。1998年出台《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（征求意见稿）。工伤保险和医疗保险也都在相关行政法规指导下启动改革试点工作。1997年国务院还发布了建立城市居民最低生活保障制度的通知。1999年1月22日由国务院颁布的《失业保险条例》和《社会保险费征缴条例》同时出台。此外，《劳动法》专章对社会保险和福利作了原则性和纲领性的规定。　　上述立法概览表明，近年来我国社会

3、保障制度进行了一系列改革，社会保障立法也相应地出台了一些行政法规，初步形成了国家、企业和个人共同负担的多层次的社会保障新格局。但从整体来看，社会保障立法的规模不大，规格不高，法制化程度太低，尚不能给国家解决社会保障面临的复杂问题提供充分有效的法律依据，远远不能满足市场经济和社会保障事业发展的需求。立法的落后现状，主要表现在以下几个方面：　　1、立法工作严重滞后。纵观世界各国社会保障制度建立和发展的历史，无一例不是立法在先。比如开创社会保障先河的德国，就是在1883年由政府颁布《劳工疾病保险法》，堪称世界第一部社会保险法律。尔后

4、又于1884年和1889年分别颁布《劳工伤害保险法》和《残废和老年保险法》，奠定了社会保险立法的基础，一时间成为各国效仿立法的楷模（注：参见史探径著《世界社会保障立法的起源和发展》，载《外国法译评》（京），1999年第2期第45页。）。然而中国直到目前为止尚无一部综合性社会保障法律。作为社会保障的核心社会保险制度，理应在社会保障法群中首先面世，但《社会保险法》至今仍未出台。早在1994年初，全国人大就把《社会保险法》列入当届人大必须制定的115部法律规划中，其中排列第41号的《劳动法》已颁布施行4年有余，而列位第39号的《社会

5、保险法》却仍处于千呼万唤之中。1999年元月22日国务院颁布的两个条例并不能解决社会保险的诸多问题。仅从社会保险费的征缴方面看，社会保险费拖欠、挤占、挪用现象时有发生。特别是企业欠缴养老保险费现象严重，据有关部门统计，目前企业欠缴养老费用高达300多亿元。一些效益好、有缴费能力的企业也大量拖欠养老保险费，既损害了职工的合法权益，又削弱了养老金的支付能力。对这些问题如何处罚，现行立法尚未明确规定，明显缺乏可操作性。现行的社会保障法规，很多是经济体制改革中出现问题时的应急产物，“头痛医头，脚痛医脚”，不能从根本上解决问题。如经济体

6、制改革涉及国企改革，面临破产、职工安置等现实问题使资产重组、企业改制、破产兼并举步艰难时，才开始考虑到是失业保险立法的时机；抗洪救灾时遇到救灾无秩序问题时，才感到缺少救灾立法等等，立法行动总是落在经济发展的后面，处于一种被动状态。由于社会保障立法滞后，仲裁机构和人民法院对社会保障争仪案件的处理，也处于“无法可依”的状态。　　2、立法体系不健全。作为社会保障法的核心部分《社会保险法》尚未出台，其余组成部分社会救济、社会福利和优抚安置，几乎是处于立法的空白地带，现有的零散颁布的各种条例、决定、通知和规定，相互之间缺少必要衔接，不能

7、形成配套法律体系，实践中的许多问题无法可依。由于中央集中立法严重欠缺，地方立法畸形繁荣发展，仅以城镇职工养老保险为例，国务院统一发布了通知，确定了两个试点方案，允许地、市级以上的政府根据本地情况自主选择。结果是全国各省、市、自治区各作不同方案选择，各省也有不同实施方案之规定。造成这一项本该全国统一的养老保险制度处于并不统一的混乱局面。其他的社会保障甚至县一级政府也可以制定规章。这些地方制定的规章制度，立法者是多种主体参与，如劳动、卫生、财政、民政、银行保险公司乃至工会等，“法出多门，各行其是”，各部门的规章制度的适用范围不尽一

8、致，甚至相互冲突矛盾，使一些本来已有的地方社会保障立法也陷入“有法难依”困境。这种现状充分反映建立统一社会保障法律体系的迫切需要。　　3、立法层次不高。社会保障法是中国市场经济法律体系中的一个独立的法律部门，同其他各部门法一样，其效力应该仅仅低于宪法，在立法层次上按理应该由全