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1、评西方的“新公共管理”范式（上）自70年代末80年代初开始,西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动。尽管各国改革的性质、规模和途径不同,但都具有一个已发展起来的共同议程,这就是“新公共管理”(Neent)或“管理主义”范式。这场“新公共管理”运动对于西方公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响。我国目前正处于由计划经济向市场经济的转轨时期,随着市场机制的不断发育成熟,行政体制改革的深化以及政府职能的转变,我国政府管理的实践模式和政府管理研究领域(行政学)的理论体系都亟待进一步创新。因此,考察研究当代西方“新公共管
2、理”运动的理论与实践,借鉴其经验教训,吸取其理论成就,无疑具有重要的现实意义。一“新公共管理”是一种国际性思潮,它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。有如休斯(ＯＨｕｇｈｅｓ)在《公共行政与管理》一书中所说:“自从80年代中期以来,发达国家的公共部门管理已发生了转变,曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板(僵化)、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的(新)公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微
3、小变化,而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。”①作为政府管理研究领域的一种新理论以及新实践模式,“新公共管理”范式有不同的名称,如“新公共管理(ＮＰＭ)”(Ｈｏｏｄ等,1991年)、“管理主义”(Ｐｏｌｌｉｔｔ,1993年)、“以市场为基础的公共行政学”(Ｌａｎ,ＺｈｉｙｏｎａｎｄＲｏｓｅｎｂｌｏｏｍ,1992年)、“后官僚制模式”(Ｂａｒｚｅｌａｙ,1992年)、“企业化政府”理论(ＯｓｂｏｒｎｅａｎｄＧａｅｂｌｅｒ,1992年)等。
4、尽管这些名称不同,但基本上都表示同一种现象,即由传统公共行政理论及实践向新公共管理理论及实践的转变,并被人们描述为公共管理尤其是政府管理研究领域的范式转移。“新公共管理”理论代表了政府管理研究领域发展的新阶段,它是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成起来的。传统的公共行政学诞生于19世纪末20世纪初,在70年代以前,传统的公共行政学一直是政府研究领域中居于支配地位的主导范式。它有自己一整套的理论、原则、假定和方法以及范式特征。按照休斯的说法,传统的公共行政学有如下四个永久性的原则:第一,政府组织及其结构应根据官僚体制(科层制)的原则建立
5、,即政府管理体制以韦伯的科层制理论或模式为基础,严格坚持这一原则是公共组织尤其是政府运作的最佳方式。第二,一旦涉及政策领域,那么,它将通过官僚机构提供公共物品和服务;换言之,只能由政府机构来提供公共物品和服务。第三,主张政治事务与行政事务分开。行政是执行命令的工具,而政策和战略的制定则是政治家们的事,据说政治与行政的分离可以保证责任制的落实。第四,行政被当做一种特殊的管理形式,因此需要职业化的官僚,他们终身受雇,并可以一视同仁地为不同的政治领导人服务②。作者本人曾将传统的公共行政学的信念或范式特征概括为四个方面:一是采用制度或法理的研究方法,并
6、以正式的政府组织机构(官僚体制)作为主要的研究领域;二是政治与行政二分法成为公共行政学的理论基础;三是致力于行政管理的一般或普遍原则的探索;四是强调以效率原则作为最高标准③。传统的公共行政学理论及实践模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但随着西方各国由工业社会向后工业社会或信息社会的转变,这种理论及模式就显得越来越不适应。在当代,传统公共行政学的基本理论、假定、原则或信条,无论在理论上还是实践上都受到人们的普遍怀疑,遇到了严峻的挑战----首先,作为传统的公共行政学基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划
7、分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在50、60年代的私人部门管理(工商管理)中首先被打破,然后在70、80年代的公共部门中逐步被打破,新的组织模式及类型,如参与型组织、学习型组织、自主型组织以及各种独立机构相继出现。其次,官僚机构或政府部门作为公共物品及服务的惟一提供者的垄断地位已经动摇。私人部门中发展起来的管理方法和技术被应用于公共部门之中;政府通过补贴、规划、委托和合同承包等方式间接运行,各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供;不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争;市场机制在公共部门中发挥着越来越重
8、要的作用。再次,政治与行政二分法早就被人们批评为一种不真实的假定,政治事务(政策的制定)与行政事务(政策的执行)实际上是无法分开的。在当代,公共官僚(
