浅谈地方政府发债规模风险评估

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1、浅谈地方政府发债规模风险评估　摘要：在2008年爆发国际金融危机后，我国为了应对危机，启动了地方政府发行债券的破冰之旅。文章围绕地方政府债券的发行规模问题，通过建立KMV模型对某省发行债券的规模及违约风险进行了测算，并提出了关于我国地方政府债券规模控制及不同地区风险评估的一些构想。　　关键词：地方政府债券；发行规模；KMV模型　　　　在历经十余年地方政府变相举债和学者们围绕地方政府能否举债的“唇枪舌战”后，2009年3月5日，国务院总理温家宝向第十一届全国人民代表大会第二次会议作政府工作报告时明确提出，国务院决定2009年地方政府发行2000亿元债券，

2、由财政部代理发行，列入省级预算管理。这标志着地方债券终获国务院“曲线放行”。地方政府发行债券，是我国在新的形势下财政体制改革的一个新问题，也可以说是关乎我国经济持续发展和社会和谐稳定以及地方政府正常运转的一项新的财政制度和法律制度。　　　　一、国务院决定发行地方政府债券的原因　　　　长期以来，我国是禁止地方政府举债的。《预算法》第28条明确规定：“除了法律和国务院另有规定外，地方政府不得举借地方政府债务”。那么，在2009年国务院为什么决定由财政部代理发行地方政府债券呢？据笔者分析，主要是基于以下三个方面的考量：　　1.应对金融危机。2008年11月，

3、为应对突如其来的国际金融危机给我国经济带来的负面影响，国务院出台了4万亿元“救市”计划。据国家发改委测算，这4万亿中由中央投资1.18万亿元，其余资金则由地方资金配套。地方政府财政本身就捉襟见肘，社会资本的跟进因受经济形势影响也热情锐减，投资资金出现巨大缺口。据有关部门估计，仅2009年地方政府须为中央投资项目提供配套资金约6000亿元，而地方政府自身仅能够提供3000亿元，缺口近3000亿。为解地方资金缺口燃眉之急，因此国务院提出了发行地方政府债券的新举措。可以说，应对金融危机是地方政府债券获批发行诸多原因中最直接的原因。　　2.充实地方财力。由于1

4、994年分税制改革的主要目的是为了增强中央的财力，因此分税制改革后，地方财政收入占全国财政收入的比重不断下降，而地方政府的事权却大大增加，财政支出也大大增加。据中国人民银行的统计数字显示，截至2009年5月末，我国地方政府性债务总额超过5万亿元，其中直接债务占80%，剩余20%为担保性债务，而隐性债务、或有负债则更无法统计。仅县、乡两级政府的债务已高达5000多亿元，并且每年以200多亿元的速度递增。面对巨额债务，在地方财政日趋紧张而又缺乏融资渠道的情况下，不少地方政府利用各种方式弥补财政资金缺口，例如通过发行市政债券、政府信誉抵押担保贷款、与外国金融

5、机构合作等形式举借了大量债务。2009年国务院采取由财政部代理地方政府发行债券的措施，主要目的是通过比较规范的途径为地方政府筹措资金，以充实地方政府的财力。　　3.防范财政风险。地方政府确实存在着财政风险。2008年11月国务院出台4万亿刺激经济的计划后，为保证地方政府配套资金足额投入，2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，自此地方政府投融资平台公司的

6、数量和融资规模飞速发展。据初步统计，截至2009年11月，全国共有8000家以上的各级政府投融资平台公司，其中70％以上为县区级平台公司。随着融资平台数量不断增加，资本金不足、管理不完善等问题日益突出，所带来的财政风险日益显露。据银监会统计，截至2010年6月末，地方融资平台共从银行贷款7.66万亿元，其中23%存在严重偿还风险。地方政府迫于囊中羞涩而四处举债，已形成巨额债务负担，这个问题如不加以解决，将会成为困扰地方经济发展及社会稳定的严重问题。允许地方政府发行债券，是防范财政风险的正确选择。　　　　二、财政部代理发行债券的评价　　　　截至2010年

7、8月，财政部共代理省、自治区、直辖市、计划单列市发行地方债券3335亿元，其中2009年发行地方债券2000亿元，2010年发行地方债券1335亿元。总的看来，地方债券发行较为顺利。由于采用了财政部代理发行、代办还本付息的方式，投资者认为这相当于中央财政提供了担保，地方政府债券信用等同于国债。参与投标的记账式国债承销团甲类成员在实际操作中也完全按照国债的信用等级进行投标和风险管理。从招标结果看，各期债券发行利率接近同期3年期记账式国债二级市场收益率，最大差值仅为9个基点（1个基点为0.01%）。投资需求较为稳定。2009年和2010年地方政府债券期限大

8、部分为3年，期限适中，与商业银行负债结构较为匹配，是商业银行进行资产配置的主要品种之一，因此商