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1、浅谈行政法对实现现代法治国家目标的作用 论文关键词:行政法 现代法治国家 法治政府 作用 论文摘要:当今世界绝大多数非法治国家均把实现现代法治国家作为其法律和社会发展的最主要目标。而法治国家的建构,离不开行政法作用的发挥。本文从现代法治国家的人权保障、权力制约、法治政府、法律体系、法治观念五个方面,提出并论证了行政法对法治国家的实现能发挥最为重要、最为关键的作用。 努力实现现代法治国家目标已成为当今绝大多数非法治国家法律发展的普遍趋势和社会发展的共同追求。所谓现代法治国家或法治国,是指国家法治化的状态或者法治化的国家,是法治在国家领域内和国家意义上的现
2、实化。[1]14随着社会的发展,现代法治国家具有很大的趋同性,不再以德国传统意义的“法治国”——即“依法治国”为模式,而是建立与英美法系“法的统治”相类似的法治模式。而行政法作为“实现法治原则最积极最主动最直接的领域”[2]319,无疑在实现法治国家目标中发挥着最为重要、最为关键的作用。然而,对于这样一个具有重大现实意义的课题,国内研究尚付阙如。本文试围绕现代法治国家的标志(人权保障)、关键(权力制约)、核心(法治政府)、形式(法律体系)、精神要求(法治观念)这五个方面,探讨一下行政法具体的重要作用。 1 法治国家的标志:行政法对人权保障的确认和实现作用
3、 人权保障是法治国家区别于非法治国家的分水岭和现代标志。尽管人们对人权的概念众说纷纭,但人权作为使人具有尊严的人的权利,其核心内容涵盖了宪法意义上的人权条款和行政法意义上的公民权利。综观历史,在法治国家初建时期,即所谓以19世纪德国实证主义法治国为典型的形式意义的法治国时期,法治国就是“法律国”,法治国的法不包括内涵公平、正义价值的人权条款,仅仅强调形式意义上的有法可依;而实质意义的法治国,则认为有法可依仅仅是法治的起点和前提,更强调有法可依的法是良法,是保障人权的法。现代法治国家当属实质意义的法治国,均把人权放到极为重要的地位,认为“人权是法治国家的精髓”
4、和“法治国家的重要特征之一”[3]349。行政法作为一个以保障人权为核心价值的法律体系,对法治国的人权保障发挥着确认和实现作用。这具体表现为以下几个方面: 第一,行政法细化宪法人权大纲,编织操作性强的人权保障“法律之网”。“宪法是写着人民权利的纸”,但由于宪法规范具有概括性、原则性、纲领性,往往无法直接适用。行政法作为宪法的实施法和操作法,最直接地将宪法所确认的诸如人身权利、政治权利和社会权利等各种法定人权加以明确化、具体化,使之成为可以直接援用的人权法案。 第二,行政法根据社会发展的需要,补充、发展宪法人权条款,直接确认“应有人权”转为“法定人权”,同
5、时通过对行政权的人权义务的设定,使政府不仅负起“自由权本位”时期保障公民权利不受侵犯的责任,而且肩负当今“福利本位”时代维护法律秩序、创造人们具有充分的社会和经济生活条件的职责。 第三,行政法在人权行使阶段,科学界定“行政权力─公民权利”这一基本关系,从实体上和程序上实现人权保障。从实体上说,行政法不仅通过传统的强制性行政行为促进权利的实现,而且通过行政指导、行政帮助等新兴非强制性行政行为指导、协助人权的实现;不仅通过行政许可对特许权利进行批准、审查,对相应义务进行解除,从而确保权利的行使,而且还通过行政合同方式审查、许可特定的权利。从程序上说,行政法通过
6、创立以民主、公正为主要价值目标的行政程序控权制度,制约公民最无可奈何的行政权力等公权力,预防、纠正、制裁行政主体的违法侵权行为,保护自由人权。这些控权制度包括听证制度(公民、组织籍此可撤销违法行政决定)、暂缓执行制度(即公民对即将给自己带来重大或无法补救的损失的行政决定,可申请暂缓执行)、行政监督制度、行政公开制度等,都为行政主体设置大量的程序义务,为相对人设立大量的程序权利,从而对行政权力进行反向控制,实现人民权利。 第四,行政法设置了人权障碍的排除机制,实现“法定人权”转为“实有人权”。一方面,行政法建立了对行政权力违法不当行使的救济机制。通过行政复议
7、(行政救济)、行政诉讼(司法救济)及未包括在法律规定中的权利救济(如信访权利),行政法惩罚、矫正违法侵权行为,积极保障权利的行使。另一方面,行政法设置了相对人滥用权利的惩戒机制。行政法通过行政处罚、行政强制执行制度,对滥用权利的违法者的人身、财产、行为和精神四方面的权利和自由进行限制或剥夺,或课以相关的责任义务,达到惩罚、强制违法者,恢复缺损的权利。[4]69可以说,行政法的本质就在于制约行政权以保护人权,人权保障是行政法作用的出发点和归宿。 2 法治国家的关键:行政法对权力制约的规范和保障作用 在法治国家中,一条普遍的政治规律便是国家权力的合理分工和有
8、效制约。“因为分权制衡与法治是在一定程度上相互重叠、
