利益多元化与社会治理结构转型

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1、利益多元化与社会治理结构转型　　[摘要]改革开放和经济市场化的深入导致我国社会利益结构的多元化，党政一体化的社会治理模式已无法适应这种条件下的社会治理需要。中国面临着社会治理模式转变的挑战。本文从制度经济学的视角分析在中国特殊的国情背景下构建复合型社会治理体系的途径，以及由此带来的对于党政分开，党的领导方式转变的根本诉求。　　[关键词]社会治理；利益多元化；治理层级　　　　进入新世纪以来，经济社会发展中的各类失序、失衡问题引起了越来越普遍的社会关注。三农问题、诚信不彰、环境污染、资源高耗、收入差距拉

2、大、弱势群体的境遇等等取代了单纯的增长和致富，成为举国上下议论的焦点。而追寻这些问题的根源，无不与中国社会治理模式转型的滞后密切相关。这些问题的严重性和普遍性凸现了社会治理转型的紧迫性。本文从社会利益多元化的角度分析这个问题，希望能为我国的社会治理转型研究提供一种经济学的视角。　　　　一、概念和问题　　　　英语中的治理或治理结构（governance）一词本意是“管理”、“统治”、“统辖”、“控制”。但目前英语社会科学　　这首先是因为，政府直接承担着过多的经济发展职能，使得许多政府机构本身成了带有利

3、润最大化倾向的商务性主体。而且，由于政府官员的个人利益（政绩考核和职务升迁）与政府的经济发展绩效密切挂钩，导致政府官员具有强烈的动机通过追求经济发展业绩来实现个人利益的最大化。由此，政府机构的建设和投资行为具有了两面性。一方面，政府机构的建设和投资是政府履行其经济发展职能的行动，具有公益性；另一方面，因这些项目的成败关系政府官员的个人利益，也是官员谋取个人利益的行为，因而具有明显的私益性。在社会无法有效约束政府权力和行为的条件下，政府履行经济发展职能的行为很容易受官员私益性考虑的左右而偏离公益性，甚

4、至直接侵害其他社会群体的利益。显然，这样的政府很难在社会利益关系中成为公正的仲裁者。　　不仅如此，在现代市场经济中，政府作为社会中不可或缺的行政管理主体，即使不直接承担经济发展职能，仍然要承担必要的行政干预职能和再分配职能，如宏观经济调控、收入转移分配、提供社会保障、维护公平交易秩序等等。履行这类职能直接涉及不同社会群体的切身利益，因而会与各类利益群体发生复杂的利益互动和相互影响。如果缺乏有效的监督和约束，政府机构和官员极易被部分利益集团“劫持”或“俘获”，沦为强势利益集团的工具。因此，在现代市场经

5、济中，政府的干预和管制不可或缺，但必须对政府的施政过程进行有效的监督和制约。否则，政府的行政干预之手难免为部分利益群体所操纵，蜕变为“掠夺之手”。[18]　　所以，对于当前中国的治理转型研究来讲，有必要澄清一个认识：政府治理不等于社会治理，现代市场经济中，仅靠政府（社会行政管理系统）本身不足以构成完备、有效的社会治理体系。　　现代制度经济学的研究发现，从形式上来看，现代市场经济中的社会治理表现为一种从一般规则到具体规则的层级结构（hierarchy）。所谓“一般规则”（generalrules）是指

6、那些具有普适性、根本性的社会准则，它们大都较为抽象和原则，不针对特定事物和人群。这类规则往往体现为正式的权利法案，如各种“基本法”或宪法等。而“具体规则”（specificrules）大都针对具体领域和事物，体现为名目繁多的成文法或细则，如交通法规、会计通则、统计规范、选举程序、济贫条例等等。一般而言，具体规则从属于一般规则，当具体的规则之间发生矛盾时，要根据一般规则来对它们实施调整和规范。因而，从一般规则到具体规则，构成了一个从高级到低级的规则体系。　　与规则的层级体系相对应的是规则制定机构和执行

7、机构的层级结构，它体现为从立法到行政、从中央到地方的多层次立法机构和执行机构所构成的完整体系。这一系统中的不同层级和不同组成部分既相互依存，又相互制衡，形成一套复合型的社会治理结构。　　现代社会治理结构的这种复合性在欧美社会的正式制度中有典型体现。欧美社会中，正式制度的层级结构本质上由三种不同层次的规则构成，即顶层的宪法、中层的具体法规和底层的政府条例。宪法是国家的根本大法，它决定着所有其他法律、法规的正当性和合法性。因此，这类规则也被称为“统率性规则”（overridingrules）。欧美社会的

8、文化传统认为，统帅性规则的渊源和根据在于“自然法”，即一社会共同体中多数成员长期崇奉的价值理念和文化规范。在结构层级上仅次于自然法和基本法的是另一类法律规则，其中有相当多是有关立法程序的规则。这类规则要决定所有具体规则的存废和变化方式，它们的作用有别于指导具体行为的规则，主要是规范和约束立法机构和政府机构的。沿这一规则层级下行，就是各种成文法乃至由政府制定的行政法规和条例。其中，政府的行政法规和政策依托于各种成文法，对各类社会生活发挥行政性的调控和规范作用[19]。在