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1、浅析国内政府间关系研究 ［摘要］随着政府管理实践的发展,对政府间关系的研究也越来越受到国内学者的关注,产生了一系列优秀的研究成果。本文对国内政府间关系研究成果进行总结和梳理,提出了国内目前对其研究的内容及其方法尚存在的问题。 ［关键词］政府间关系；中央与地方关系；地方政府间关系 政府间关系(IntergovernmentalRelations),即不同政府组织之间的关系,又称府际关系。20世纪60年代,美国学者安德森首次提出“政府间关系”这一概念,不过他是从政府公职人员之间的人际关系和人的行为角度来看待政府间关系的。而随着20世纪80年代以来全球性
2、政府改革浪潮的兴起,政府间关系的调整和变迁成为一个不可逆转的趋势,政府间关系开始作为一个独立的研究课题进入学术界的研究范围。 国外对政府间关系的研究自20世纪80年代后便循着一条内容趋于系统化,方法趋于多元化,研究视野越来越开阔的路径发展。而国内对政府间关系的研究起步则相对较晚,事实上,对其的重视只能追溯到近十几年。但近几年来,对政府间关系的研究呈现出日渐繁华之貌,不同学科背景的学者从不同的角度对政府间关系进行了富有成效的研究,相关的研究成果也日渐丰富。笔者认为,对这些研究成果进行一个全面的回顾和梳理,以总结国内对政府间关系研究所取得的成果和存在的问题,能推
3、动这一研究更上一个台阶。 1相关概念的界定 在国内学者对政府间关系的研究中存在两种不同的表述：政府间关系和府际关系。林尚立使用的表述是“政府间关系”。他认为政府间关系主要指“各级政府间和各地区政府间的关系,它包含纵向的中央政府与地方政府间的关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系”。同时他也认为,政府间的横向关系虽然主要指地方政府间的关系,但由于我国传统的政府间关系模式是以条块关系为基础的,所以横向关系有时也包括政府内部各部门之间的关系。谢庆奎《中国政府的府际关系研究》一文中较早明确使用“府际关系”的概念,他认为府际关系即“政府之间的关系,
4、它包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系”。与林尚立不同,谢庆奎认为政府部门是“府际关系”十分重要的主体,因而将部门之间的关系直接纳入了研究的范围。厦门大学陈振明教授认为,政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间的纵横交错的网络关系。它既包括中央政府与地方政府的关系、各级地方政府间关系,也包括同级地方政府间关系以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府间关系。在他看来,“政府部门是构成各级政府的机构,是次于‘政府’的行政主体,当然不应该是‘政府间关系’的应有之义”。台湾学者江大树认为府际关系是一个国家内部不同政府间的相互运作关
5、系。狭义来说主要指各层级政府间之垂直互动关系。例如，中央政府与直辖市政府、县政府与乡镇政府的府际关系；广义而言更涵盖同级政府间的水平互动关系、特定政府机关内各部门间之协调管理以及政府机关与民间社会的公共关系等。 虽然在国内对政府间关系的研究中存在这两种不同的概念表述,且研究过程中对其内涵的界定各有侧重,但总体而言,以下这一对政府间关系的内涵界定是可以得到公认的,即政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系。它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系,也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。
6、2研究发展的两个阶段及其主要成果 2.11998年以前,国内关于政府间关系的研究主要为对中央与地方二元关系研究 这一阶段的研究中,政府间关系尚未被作为一个正式的、有其特定含义界定和理论体系的独立课题提出来,对其的研究散落在国家结构形式、中央与地方权力流动以及中央与地方财政关系研究等方面。 其中对中央与地方关系现状及其沿革进行研究的有：杨春堂等《论我国中央与地方关系的改革》(1989)中对中央与地方关系改革的情况进行了总结。辛向阳的《大国诸侯——中国中央与地方关系之结》(1996)一书从历史的角度分析和解读中央与地方关系。郑永年，吴国光：《论中央——地
7、方关系：中国制度转型的一个轴心问题》(1994)文中从制度转型的层面分析了中央与地方关系。杨小云《论我国中央与地方关系的改革》(1997)一文总结了我国经济体制改革经历的三个发展阶段以及与之对应的我国中央与地方的关系的三个阶段。 对中央与地方权限划分进行分析的有：薄贵利，金相文在《市场经济条件下中央与地方权限调整的基本趋势》(1997)一文以市场经济发展为背景,分析了中央与地方管理权限划分的基本趋势。潘小娟在《中央与地方关系的若干思考》(1997)一文提出要正确合理地划分中央政府与地方政府的权限,坚持合理集权与适度分权的有机结合,完善中央对地方的监督机制和中
8、央与地方的互利合作机制,加强法制化建设
