北京市城管综合行政执法的发展困境及解决思路

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1、北京市城管综合行政执法的发展困境及解决思路【关键词】北京城管综合行政执法；发展困境；解决思路【正文】进入新世纪以后，北京市的发展战略是：到2010年在全国率先实现现代化，构建起现代化国际大都市的基本框架，到2020年全面实现现代化，基本建成现代化国际大都市，到2050年，使北京成为当代世界一流的现代化大都市。这个目标不仅意味着北京经济、科技、教育、文化、环境等各个方面的高度发展，更意味着对北京的城市治理、市政管理提出了更高的要求和目标。北京自1997年开展相对集中行政处罚权的试点工作至今已逾十年，城管综合行政执法工作已经成为北京市加强城市管理、推进依法行政以及构建社会主义和谐社会、首

2、善之区过程中的关键一环。但是，城管综合执法处于城市治理的末端，直接面对的是繁杂的社会矛盾，承担的是政府执法职能中最艰难的部分，也是社会矛盾的综合聚焦点。因此，积极探索城管综合行政执法发展中出现的问题及其解决路径，对于推进行政管理体制改革、转变政府职能、构建和谐社会具有重要的意义。一、北京市城市管理综合行政执法的历史与现状　　城管综合执法改革源于城市管理相对集中处罚权的改革。1996年，《中华人民共和国行政处罚法》第一次明确规定了相对集中处罚权制度。国务院陆续批准了北京宣武区、广州市、南宁市等地区和城市开展相对集中处罚权的试点工作。2000年9月8日，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关

3、于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发（2000]63号），对加强试点工作的组织领导、完善试点的管理体制、扩大试点范围、促进试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定。2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），决定授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。2002年10月，国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发[2002]56号），决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实行综合执法的试点，其它省

4、区市各选择1—2个具备条件的市（地）、县（市）进行试点。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发[2003]4号），就两项工作的关系和贯彻落实问题作出了详尽的安排，至此综合执法试点工作在全国逐步展开。北京市城市管理综合行政执法最早源于1997年5月，经国务院批准，北京市宣武区开始在城市管理领域开展相对集中行使行政处罚权的试点工作，并在全国率先组建城市管理监察大队。1998年，集中行使行政处罚权的试点工作扩大到北京近郊八区。2000年9月，在北京10个远郊区县

5、组建城管监察大队，统一上岗，标志着城市管理综合执法体制改革在北京全面推开。2002年9月，北京市城市管理综合行政执法局成立，并形成了北京市城市管理综合执法局统一领导、协调全市的综合执法工作，各区县设置区城管执法大队、城管执法分队的执法体制格局。2008年1月1日，《北京市实施相对集中行政处罚权办法》（以下简称《北京市集中处罚权办法》）正式生效，标志着北京市城市管理综合行政执法工作的法制化水平有了进一步的提高。目前北京市城管机构共有5000多名城管执法队员，执法权限范围涉及市容环境卫生、园林绿化、城市规划、工商行政、公安交通、城市节水、停车管理、环境保护、施工现场、城市河湖、公用事业、

6、导游业、市政、交通等14个方面300多项行政处罚权。随着城市相对集中处罚权改革的深入，一些深层次的矛盾和问题凸显出来，理论界对这场改革的质疑也日益高涨，实践中遇到的执法困难也越来越多，甚至有学者呼吁停止这场“吃力不讨好”的改革。[1]那么城管综合行政执法遇到的问题主要有哪些，其背后的原因是什么？本文将根据北京市的情况进行具体分析。　　二、北京市城管综合行政执法存在的问题及原因　　（一）城管执法的职能权限尚未得到科学、明确的界定　　长期以来，北京市城管机关的权限于行政命令，这种方式造成城管权限急剧膨胀，一些权限的划分缺乏科学依据，程序随意。今年实行的《北京市集中处罚权办法》在一定程度上

7、明确了城管执法机关的法律地位，规范了职责权限，完善了执法体制。但总体来看，城管综合执法仍然处于探索阶段，缺乏系统的、科学的法律规定，特别是职权范围没有得到科学、合理的界定和细化。不同机关之间的行政执法存在交叉，综合执法部门与原来的职能部门在职权分割上有许多灰色地带，导致在城管综合行政执法机关和原管理部门存在着大量职责交叉和多头执法问题。产生以上问题的原因主要有一：　　第一，当前北京市在综合行政执法范围的划分上并没有一个确切可依的标准。根据国务院的文件，实行