试论建设单位加强内部审计监督的探讨

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1、试论建设单位加强内部审计监督的探讨　　[论文关键词]建设单位　内部审计　监督　　[论文摘要]建设领域是腐败多发的领域，造成腐败的原因与监督缺失不无关系，为此，加强建设单位内、外部监督非常有必要。针对建设单位存在监督机制弱化、施工单位资质准入执行差、现场代表制度混乱、造价管理不重视等诸多问题，需要加强建设单位的内外部监督特别是内部审计的监督作用，从监督体制、制度、责任的追究等各个方面加强监督。　　　　1　建设单位监督机制的弱化问题　　　　从多年的改革实践中人们逐渐发现，当前建设领域深层次的主要问题是体制问题，体制问题的核心则是监督问题，即“第一把手”无人监督、同级无人监督的问题。香港太

2、阳报2010年6月14日在《衙门权力无监管清水一样生蛀虫》一文中指出，只要有权力，哪怕是微不足道的权力，一旦丧失监督，就会滋生腐败，无论年龄、职位和行业，都会出贪官污吏。如某地方连续三届主管交通的“第一把手”均因在工程建设领域中存在贪污受贿等问题而锒铛入狱，类似的例子不胜枚举。绝对的权力导致腐败，有的贪官在狱中的自白中也指出，能够轻易犯罪的原因之一，就是无人监督。因此，要解决建设单位存在的腐败问题，首先是认识到监督的重要性，加强内部审计等内、外部监督的作用。　　监督有外部监督和内部监督，外部监督有检察院、舆论等监督，内部监督有内部审计、职工的监督等。不同的监督有不同的作用和特点，彼此

3、不可替代。这当中，内部审计的作用和特点往往被大多数人所忽略。内部审计与其他监督的不同之处，并不仅仅在于其是以内向服务为其工作目的、具有广泛的审查范围、审计程序简便、审查工作及时、审计建议易被采纳的特点，而更重要的特点是它能够对建设单位日常经营活动进行监督。内部审计作为一种对建设单位日常经营活动的监督机制，是建设单位制度化管理的主要内容之一，能很好地对各种风险加以防范。监督的关键是什么?关键就在“防胜于治”。内部审计通过日常的经营活动的审计，能够及时发现存在的问题和风险，在风险还没有转化为风险损失前就第一时间加以防范和处理，使小问题不会变成大问题，使潜在的风险不会造成企业和国家的巨大损

4、失。这就是内部审计的“免疫系统”作用。　　当这种监督机制弱化甚至失效时，就无法实现预防的功能。目前，在建设单位内部的监督体系中，主要由纪委、监察、审计、工会等部门构成，而这些部门无一例外在实质上和形式上都是由“第一把手”任命和领导，其人员的工资、福利、升迁甚至业务范围等都受到“第一把手”的制约，这就决定了内部监督只有相对的独立性，使日常的内部监督在监督“第一把手”方面无能为力。例如，在建设领域发现的大案、要案，大多都是由建设单位负责人即“第一把手”主导的，在这些单位，内部审计部门并非没有发现问题，而是虽然发现了问题，但由于涉及“第一把手”就无能为力了，导致有的问题年年提，年年有，年年

5、都没解决，于是，问题由小至大最终导致国家财产的巨大损失和浪费。而外部监督呢?它只能做到一时、一地的监督，无法实现对数量众多的建设单位的日常经营活动的全方位的监督，无法替代内部审计在这方面的作用。因此，迫切需要对这种内部监督体制问题作深入的探讨，迫切需要从体制内部而不是从体制外部寻求解决办法。　　例如，深圳特区进行了“行政三分”的有益尝试，所谓“行政三分”，简言之就是执行权、决策权、立法(监督)权三权平等，相互独立，互相制约。这一机制能有效解决“一把手”无人监督，同级无人监督的问题。从这种机制来看，内部监督部门在各单位中扮演的角色尽管不一样，但总体而言，都是独立于执行权。如在政府单位的

6、内部监督部门，如审计机关，应从行政型的审计模式转变为立法型的审计模式，尝试由我国的权力机关——各级人民代表大会领导，而不是由行政长官领导。在公司治理结构下，审计委员会隶属于监事会，依据公司章程等规定或股东大会的授权可以对总经理实施监督。这些制度建设，增强了内部监督的独立性，而独立性是内部监督的生命线，独立性的加强，能够有效发挥内部监督在建设单位中的“防火墙”作用，从根本上解决监督机制弱化的问题。　　　　2　施工单位的资质准入问题　　　　我国很早就开始实施施工单位的资质准入管理，一般而言，建设单位都应请有资质的施工单位施工。2001年7月1日起施行的《建筑业企业资质管理规定》第三条规定

7、，建筑业企业取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动，从法规上对施工企业的资质准入进行了规范。但实际上，由于内部监督机制和行业监管等的弱化，工程转包或违法分包的问题非常严重，无资质工程队挂靠有资质单位的情况时有发生。工程转包或违法分包给没有资质的施工单位施工，一方面导致建设单位的工程质量很难保证。往往一个包工头揽下一笔业务，上劳动力市场招民工就开始施工。这些施工人员流动性强，也不能进行正规的岗前培训或技能培训，有不少并不具备上岗资