贯彻落实新预算法破解政府外债管理难题

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1、贯彻落实新预算法破解政府外债管理难题2015年1月1日起施行的新《中华人民共和国预算法》，明确“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，意味着政府外债将全面纳入预算，由此打破了长期以来政府主权外债部分游离于预算之外的局面，同时，也为从源头上解决政府外债管理工作中存在的瓶颈问题铺平了道路。一、原预算管理体制下政府外债管理方式及存在的问题2003　　贯彻落实新预算法破解政府外债管理难题2015年1月1日起施行的新《中华人民共和国预算法》，明确“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，意味着政府外债将全面纳入预算，由此打破了长期以来政府主权外债部分游离于预算之外的局面，同时，也为从源头上解决政

2、府外债管理工作中存在的瓶颈问题铺平了道路。一、原预算管理体制下政府外债管理方式及存在的问题2003年政府外债统一归口到财政部门管理。政府外债的管理范围主要包括国际金融组织贷款、外国政府贷款两类。所谓国际金融组织贷款，是指财政部经国务院批准，代表国家向世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金、欧洲投资银行等国际金融组织统一筹借并形成政府外债的贷款。所谓外国政府贷款，是指财政部代表国家向外国政府（日本、西班牙、意大利、奥地利、德国等）、北欧投资银行等统一筹借并形成政府外债的贷款。政府外债的管理方式，主要围绕贷款项目管理，以资产、财务、债务为主线，实行项目前期准备、中期实施、后期还贷的全过

3、程管理。根据财政部规定，在前期申报贷款时，由省级财政部门向财政部提出申请，并为每个项目出具还款承诺函（担保）。同时，长期以来，国家要求对国际金融组织贷款项目进行1∶1的国内配套资金投入。依此规定，自治区财政厅也要求申报项目时，申报单位（地州财政部门、自治区行业厅局、无主管部门的自治区级企业），必须附承诺函，保证落实配套资金及还贷资金。但由于过去政府外债与预算管理两张皮，使得出具担保易，实际履行难的问题普遍存在，主要原因是：过去，在国家顶层制度层面，只对还款承诺做出了硬性要求，但缺乏能够保证履行承诺的约束性的配套制度。项目申报单位为争取资金，往往不顾本地、本级及自身财力实际情况，在缺乏

4、统筹兼顾、总体规划的情况下，利用政府外债热情过度，随意出具还款担保及配套资金承诺，甚至超出自身财力，盲目担保，提供虚假配套承诺，只要能够满足项目立项的目的即可，为项目实施及还贷埋下了隐患，导致部分政府外债项目无法兑现承诺，建设期配套资金不到位，出现工程进度缓慢等问题，项目还贷资金不落实，出现债务拖欠等问题。一旦项目出现问题，财政投入不仅没能产生经济、社会效益，反而背上沉重的债务负担。甚至有的项目在原设计的各种还款渠道无法兑现时，由各级财政部门被动兜底。二、新预算法确定了政府外债纳入预算管理的总要求在新预算法中，对政府外债管理具有指导意义的具体条款主要有以下十条：1、“第四条……政府的

5、全部收入和支出都应当纳入预算。”、“第六十七条……在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整……（四）需要增加举借债务数额的。”、“第七十九条……重点审查下列内容：……（七）经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况”表明：政府外债作为预算的一部分进行管理并接受监督。2、“第十二条各级预算单位应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”表明：政府外债的借用、偿还应在此大的原则之下进行统筹考量，且不是一个短期行为。3、“第十三条经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为

6、依据。未列入预算的不得支出”表明：各级政府、各部门、各单位借用外债不能随意出具还款、配套资金承诺，一旦承诺，必须纳入预算。4、“第十四条……应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政……举借债务的情况等重要事项作出说明”表明：政府举借外债应作为政府公开事项。5、“第三十四条中央一般公共预算必需的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，举借债务应当控制适当的规模，保持合理的结构。对中央一般公共预算中举借的债务实行余额管理，余额的规模不得超过全国人民代表大会批准的限额。国务院财政部门具体负责对中央政府债务的统一管理”表明：政府外债属于一般公共预算范围，举借

7、规模应纳入本地内外债总体规模中进行统一规划，并要体现举债有度。6、“第三十五条……举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。……地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”、“第四十八条……（七）预算安排筹借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金”表明：政府外债必须借用合理，确保偿还，且只能用于公益性支出。同时明确地方政府不得提供担保，该提法与目前财政部要求对外债提供担保的制度