关于地方政府债务的探讨与思考

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1、关于地方政府债务的探讨与思考一、地方政府债务的涵义及分类地方政府性债务是指地方政府或政府部门和机构、经费补助事业单位、融资平台公司等直接借入或因提供担保、回购等信用支持，投入公益性项目建设形成的附有清偿或救助责任的金融性债务。关于债务的分类，从法律的角度可以分为隐性债务和显性债务；从债务发生的可能性，可划分为直接债务和或有债务。2009年财政部对地方政府债务给予了以下新的分类：第一类是政府负有直接偿债责任的债务。包括：地方政府债券、上级外债转贷、国债转贷、农业综合开发借款等投入公益性项目，全部以财政性资金作为偿债资金的债务；政府部门和机构、经

2、费补助事业单位、政府融资平台等单位举借、拖欠或回购的债务中已明确由财政性资金直接偿还的债务；地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。第二类是政府负有担保责任的债务。包括：政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入、经营收入等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务。第三类是政府未确认承担直接还款责任，也未提供担保责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助或负有兜底责任的债务，属于政府或有债务。包括：高校、医院等经费补助事业单位为公益性项目举借的债务；公用事业单位为供水、供热、供气、

3、垃圾处理等公益性项目举借的债务；政府融资平台公司为公益性项目举借的债务等。二、地方政府债务管理和使用中存在的主要问题（一）政府债务主体多元，控制和管理难。政府债务的主体理应由作为地方政府的财政主管部门来承担，然而事实上，地方政府债务呈现多元化趋势，有政府直接发债的债务、政府担保的贷款、融资平台的借款以及一些公司的借款。上述债务除了财政部门管理一部分政府的内、外债外，大量债务分散在政府的其他部门和企事业单位。这种多主体借款融资，债出多门，造成了债务规模日益膨胀，很难加以控制和管理，增加了地方政府债务的盲目性和风险性。（二）地方政府债务没有统一的

4、管理机构。目前，国家还没有建立统一的地方政府债务管理机构，财政部门只是对中央财政转贷地方政府的地方政府在国外金融机构的贷款进行管理，没有明确对地方融资平台及其他渠道的各种贷款加以管理，大量的债务游离在政府的其他部门或企事业单位。特别是对地方政府债务我国目前还没有全国性的法规制度，虽然地方政府陆续制定了各自的债务管理办法，宽严程度相差很大，缺乏规范性。（三）缺乏监督机制，造成挤占挪用债务资金。由于国家《预算法》不允许地方政府借债，各级政府在举债问题上遮遮掩掩，透明度差，谁也说不清楚债务规模究竟有多大，即使财政部门也难以作出完整、真实的统计，监督

5、检查机构很难介入，因而难以对地方政府债务进行分析研究，债务率、偿债率、借新还旧率、逾期债务率等监控指标等同虚设，债务预警机制无法建立起来。造成举债把关不严，项目立项手续不健全，未严格履行审批程序。一些地方以城建项目或公共事业项目借款，但未按照规定用途使用债务资金，不能专款专用，使债务资金使用不能如期产生经济和社会效益，加大了地方财政偿还的压力，埋下了债务风险。（四）债务违约率高，偿债对土地出让收入的依赖较高。按照金融业的管理规定，不论是贷款还是其他渠道的融资都要履行《合同法》，地方政府作为债务人要履行义务，但政府在债务中往往处于强势，违约率通

6、常是很高的。比如前任借债后任应还，但后任不但不还，还要借债，发生问题互相推卸，致使一些问题长期得不到处理解决，一些地方逾期债务率高达75%，不仅破坏了金融信用秩序，损害了政府威信，而且使债务积累了潜在的风险。地方政府为了清偿债务进一步依赖土地财政，一些地方以土地出让收入为偿债的债务比例超过50%，以土地出让收入为偿债的债务余额相当于土地出让收入总额的1.29倍，导致一些地方政府采取扩大土地征收范围，抬高土地价格等措施来实现。其结果除了会助长房地产价格的上行，加大房地产调控阻力外，对国有土地资源的有效利用和保障国家粮食安全也将产生不利影响。三、

7、地方政府债务形成的主要原因（一）地方经济社会快速发展，需要大量基础设施建设资金投入。由于地方政府职能和事权职责范围不断扩大，预算内可安排建设的资金远不能满足城市基础设施和各项社会公益事业快速发展的需求，加上扩大内需大量的投资项目硬性要求地方政府配套，地方政府职能多财力有限，通过银行贷款、发行债券等渠道筹资必然成为地方政府不可避免的选择，也必然带来地方政府债务的急剧增长。特别是由于地方政府的政绩与考核直接相关，却与改善地方政府财务状况的目标相分离，对地方政府而言，创造政绩是第一位的，减少债务是次要的，有政绩就必须多上项目，债务越多政绩就越大，才

8、能实现借债跨越发展。（二）财权与事权相匹配的财政体制未能有效构建，地方财力相对不足。我国分税制改革，虽然规范了中央和地方政府之间的分配关系，但仍存在不完善的地方。一