发票依据报销应当向预算事务核销改革

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1、发票依据报销应当向预算事务核销改革财政、企业和公益社团财务支出的终端是报销，要通过报销完成对各个科目的支出，即完成预算的执行。行政管理和公共服务，企业生产经营，以及公益社团等要消耗大量的资源，要提供大量的劳务，需要支付其成本。只有发生或者发生了购买和劳务等事实，消耗了成本，才能给予支付，即报告和核销，简称报销。那么，如何报销，如何实现成本的支付，这是一个需要探讨的重大问题。　　　　一、发票依据报销制和事实认定审查核销制的区别　　从理念和思路上讲，重物品和服务交易方提供的收入证据（发票），以发票为据对花费的费用予以报销。这种报销制度的关

2、键，一是需要有纸质的对方收到款项的证据，二是证据的要点为付款项目、时间、金额和收款单位，并且需要有收款人的签名和单位的印章，三是发票由政府有关部门监制。我国实行的是这种理念框架下的财政费用报销制度。　　另一种是审查核销制度，主要是重发生的事实，先是由工作人员提供事务的计划，进行预算，然后审查事务是不是做了，如果事实发生了，需要多少费用，然后给予经费核销。只有在一些特殊的情况下，才根据提供的发票，如机票等给予经费报销。　　上述两种不同的报销制度，从理念上讲，实际是报销重发票证据，还是重发生事实，即哲学上的重名还是重实的关系。最好是名实相

3、符，但是，实际的活动中，社会和公共活动在地点、时间、方式和不同行为主体等方面的多样性非常复杂，常常发生有事无名，有名无实，甚至名实不符的情况，这就给名实统一带来诸多的问题。　　　　二、我国实行的发票报销制及其问题　　我国目前的发票报销制存在着一系列的问题。（1）发票造假，或者是真发票而假交易。从会计报销实践来看，中国大量的是假发票用以报销，有报道说，2009年审计署抽查56个中央部门已报销的29363张可疑发票中，有5170张为虚假发票，列支金额为1.42亿元；上述56个中央部门中，有8个部门本级和34个所属单位在无真实经济业务背景的

4、情况下，利用虚假发票套取资金9784.14万元，主要用于发放职工福利补贴等；12个部门本级和37个所属单位对票据审核把关不严，接受虚假发票报账4456.66万元。这里边有两种情况，一种发票是假的，是由地下印刷厂非法印刷的，报销者从黑市渠道购买后，拿到财务报销领取现金，或者核销支票和现金借款。另一种发票是真的，一些地方交一定的税，就可以从有关部门、有关单位和有关企业，得到发票，有的中介性企业也出售真的发票，有的从亲戚朋友手中收集飞机票、火车票、出租汽车票等等，但是，可能不是本人与预算对应的事务所发生的交易。即真发票，假事务，或者假交易。

5、发票需求，导致地下大量制造假发票的产业兴盛，久打不绝，而且越来越烈。（2）虚报预算，真交易，真发票，但是低效果，甚至假效果。许多部门和单位，为了多套取资金，多报事务，多编预算，也认认真真进行所谓的“工作”，比如游山玩水，多购置车辆等等；特别是一些自然科学、社会科学基金，有的项目，审批下来了，去各地调研了，钱花完了，但是，成果是拼凑的，甚至多年完成不了项目。如自然科学基金委员会通报的，有的项目依托单位科研经费管理办法与基金项目资助经费管理办法相悖；有的基金项目经费预算管理失控，实际开支与预算差异较大；有的项目依托单位管理费提取超出规定标

6、准；有的基金项目劳务费开支超出标准。另外，部分基金项目还存在经费互转，核算不够清晰，协作费开支手续不严谨，课题进展与经费使用相脱节，科研经费混收混支等问题。个别基金项目存在分成结余经费、提取个人酬金、滥用经费等严重问题。个别基金项目还存在结题报告经费决算信息失真，弄虚作假的情况。（3）监管成本太高。政府、单位的审计和会计部门监督管理报销和发票方面的事务和成本有这样三个方面问题：一是打击制造销售假发票的监督和管理成本很高。有假发票需求，就有假发票的供给。而且从假发票的供给市场看，由于受到打击，供应较为稀缺，虽然风险很高，但是造假成本很低

7、，利润也很高，只要高利润大于被查的概率与被处罚的成本，发票造假就不可能根绝。二是单位财务部门甄别假发票成本较高，或者就根本无法甄别。单位财务机构的工作人员，由于发票甄别知识和手段的有限，加之造假技术越来越高，而发票号联X查询的系统又没有建立起来，并且其建立和查询成本太高，（甚至在中国查询核验系统也有可能造假）对相当数量的发票无法甄别真假。三是财务部门无法甄别真发票假事务。因为财务部门是一个事务发生费用后的报销部门，它不是事务任务的下达和验收审查部门。有的单位为了争取资金，还伪造和凑合事务。因此，对类似的真发票，但假事务和假交易行为，财

8、务基本没有办法识别。　　从经济学的角度看，如果完全杜绝假发票，或者杜绝真发票假交易，如果所需要的成本，远大于发票报销的值，一则从经济学上讲是不值得的，二则说明所设计的制度有问题。比如，核实一张发票是不是真的，这张发票的面