行政体系的双重结构区分和改革设想

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1、行政体系的双重结构区分和改革设想摘要：公共行政体系包含双重结构：一种是显露于外的显性结构，另一种是隐藏在显性结构背后的隐性结构。每一层结构都是由诸多要素构成的，是结构化的整体。然而，在公共行政研究中，人们所关注的仅仅是其显性结构，组织设计、制度安排以及行政行为的展开，都是在显性结构的层面上做文章，行政改革也总是在公共行政的显性结构层面上寻求变革，而公共行政的隐性结构则受到忽视。可是，公共行政的隐性结构并不因为人们对它的忽视而不发挥作用，在现实的行政实践中，隐性结构及其构成要素时时刻刻都发挥影响作用。所以说，科学的公共行政研究及其实践需要在关注行政显性结构

2、的同时，也去认识行政隐性结构，并着力把握它们之间的互动和相互转化。只有这样，才能总体性地把握公共行政体系，从而获得开展行动的科学方案。　　　　关键词：公共行政；显性结构；隐性结构。　　　　行政体系的双重结构区分和改革设想摘要：公共行政体系包含双重结构：一种是显露于外的显性结构，另一种是隐藏在显性结构背后的隐性结构。每一层结构都是由诸多要素构成的，是结构化的整体。然而，在公共行政研究中，人们所关注的仅仅是其显性结构，组织设计、制度安排以及行政行为的展开，都是在显性结构的层面上做文章，行政改革也总是在公共行政的显性结构层面上寻求变革，而公共行政的隐性结构则受

3、到忽视。可是，公共行政的隐性结构并不因为人们对它的忽视而不发挥作用，在现实的行政实践中，隐性结构及其构成要素时时刻刻都发挥影响作用。所以说，科学的公共行政研究及其实践需要在关注行政显性结构的同时，也去认识行政隐性结构，并着力把握它们之间的互动和相互转化。只有这样，才能总体性地把握公共行政体系，从而获得开展行动的科学方案。　　　　关键词：公共行政；显性结构；隐性结构。　　　　行政体系的双重结构区分和改革设想摘要：公共行政体系包含双重结构：一种是显露于外的显性结构，另一种是隐藏在显性结构背后的隐性结构。每一层结构都是由诸多要素构成的，是结构化的整体。然而，在

4、公共行政研究中，人们所关注的仅仅是其显性结构，组织设计、制度安排以及行政行为的展开，都是在显性结构的层面上做文章，行政改革也总是在公共行政的显性结构层面上寻求变革，而公共行政的隐性结构则受到忽视。可是，公共行政的隐性结构并不因为人们对它的忽视而不发挥作用，在现实的行政实践中，隐性结构及其构成要素时时刻刻都发挥影响作用。所以说，科学的公共行政研究及其实践需要在关注行政显性结构的同时，也去认识行政隐性结构，并着力把握它们之间的互动和相互转化。只有这样，才能总体性地把握公共行政体系，从而获得开展行动的科学方案。　　　　关键词：公共行政；显性结构；隐性结构。　　

5、　　分析公共行政体系，可以看到，它包含显性结构与隐性结构、显形结构与隐形结构、表层结构与深层结构。虽然我们很难在它们之间画上一条清晰的线，但在公共行政中这两个层面却是客观存在的。之所以人们没有看到公共行政这种双重结构，那是因为，公共行政在20世纪的发展史一直是走在科学化、技术化的道路上，科学研究和技术安排总是在公共行政的显性结构上做文章。或者说，正是因为公共行政的研究受到马克斯韦伯关于官僚制的非人格化和价值祛魅等影响，才有意识地忽略了公共行政的隐性结构。在管理思想史上，梅奥的霍桑实验发现了组织的双重结构，即除了正式组织，还存在非正式组织；20世纪中后期的

6、管理文化研究也在一定程度上意识到并试图应用管理硬件背后的软件.在某种意义上，20世纪后期关于团队的研究和应用，正是一种把非正式组织和管理文化结合起来的产物，而且取得巨大成功。然而，在公共行政研究中，除了学习和借鉴管理科学成果，还没有产出自己的创新成果。有鉴于此，我们认为，公共行政研究以及实践上的创新恰恰需要建立在对其显性结构和隐性结构加以认识的基础上。如果我们承认公共行政存在显性结构和隐性结构，如果我们能够搞清楚公共行政显性结构和隐性结构的构成状况及其要素，如果我们能够发现公共行政显性结构和隐性结构的运行以及相互转化的规律，就能够增强公共行政变革的自觉性

7、，就能够在每一项行政目标的实现过程中做出真正合理的安排。　　　　一、行政体系的双重结构。　　　　公共行政体系既包含显露于外或时常宣示的方面，也包含隐藏在其运行机制以及行为方式背后的方面。前者表现为组织模式、制度以及体制框架、行政法治追求、效率目标、公平意识等，而后者则主要是指思维定式、伦理价值、行为惯性等因素，学者们也将其称为组织隐喻。在公共行政的研究中，所提出的创新性意见本应反映在打通这两个方面的探索中，要么谋求把显性结构的诸因素转化为一种自然而然的行为习惯，要么促使组织隐喻表面化，即把组织隐喻转化为规则、规范等。然而，自公共行政作为一种行政模式产生后

8、，无论是在研究上还是在实践上，人们的注意力都放在公共行政的显性结构上，至于它的隐