国外绩效审计的挑战及对策

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1、国外绩效审计的挑战及对策自上世纪70年代以来，以澳大利亚、加拿大、英国、美国等为代表的一些国家开始了绩效审计的实践，并通过努力获得了法律对绩效审计的认可，在促进公共部门治理、提高政府绩效方面发挥了重要的作用。可以说绩效审计在这些国家政府公共部门管理中已经成为无可争辩的特征。但笔者在对这些国家绩效审计的研究过程中，特别是通过对一些审计案例以及学术界和职业界争论问题的分析，发现绩效审计正面临着新的挑战。这些挑战有的是“有形”的，也就是审计环境发生的现实变化，对绩效审计的技术方法和工作程序提出的实实在在的新的要求；而有的则是“隐形”的，如审

2、计授权、独立性、信息质量、与责任政府的关系等，无法明确衡量其对绩效审计的现实影响。但各国从绩效审计的长远发展看，也均开始考虑这些潜在的风险因素，并探索应对这些挑战的对策。一些国家绩效审计面临的现实问题主要是公共部门的操作环境越来越多、越来越复杂，而公众对绩效审计评价的预期也越来越高。但是同时，一些国家的绩效审计也面临着若干重大的潜在风险事项，这些事项不再仅仅从操作层面，如技术、方法等方面影响绩效审计，而是从组织层面对绩效审计的定位和发展产生影响：审计权限之争——绩效审计和绩效评估。澳大利亚、新西兰、加拿大、英国等国绩效审计指南都根据法

3、律授权的范围进一步明确“绩效审计人员不对政府政策作出评价”。澳大利亚的绩效审计在获得立法支持之初，议会即明确表示，绩效审计不应涉及政策本身的合理性问题，要将“效率审计”与“效果审计”分开，前者由审计机关实施，而后者由于涉及政治问题，由内阁和总理幕僚来完成。按照这一原则，绩效审计范围限于检查被审计项目实现其目标的程度、实现目标方式的恰当性和有效性，但不能质疑目标本身。而绩效评估虽然与绩效审计项目有着类似的方法和理论，但是却可以评价政策本身的有效性或者权衡各种政策的利弊，而且执行单位可以是内阁、部长、私人评估机构以及大学等研究机构。而近几

4、年来，在绩效审计实践中，开始有被审计机构或政府部门指责审计机关的绩效审计超越了其职责权限，对政府政策进行绩效评估，超越了法律的授权范围，这也成为绩效审计人员和政府责任人员进行争论的焦点之一。绩效审计的独立性——审计与审计服务。独立性是审计的基本原则之一，审计人员只有在形式和实质上保持独立，才能保证其审计意见的客观性。在外国政府审计实践中，有些国家由于其财务审计提供对政府公共部门财务信息的鉴证服务，因此在论及其独立性时主要是指财务审计，而在绩效审计中则较少谈到独立性问题。但目前，越来越多的人开始关注绩效审计的独立性问题，主要焦点是绩效审

5、计所提供的管理建议类服务是否影响了审计的独立性。绩效审计的重要成果之一是向被审计单位提供改进管理的建议，但有些审计建议涉及具体的管理程序设计，而有的绩效审计部则直接向被审计单位提供管理咨询、管理建议。因此职业审计界和学术界认为，政府绩效审计向被审计单位提供具体的管理建议，而又对其管理绩效进行评价，即对自己的工作进行审计，对其审计独立性发生了潜在影响，政府绩效审计应该借鉴职业审计界近几年由于独立性受影响遭受挫折的教训，重视审计的独立性，充分衡量潜在的风险。以信息为基础的审计——第三方信息质量。绩效审计需要广泛收集关于政府管理职责履行情况

6、的信息，在此基础上才能对政府管理责任进行恰当的评价，因此可以认为绩效审计是以信息为基础的审计。随着一些国家绩效审计的发展，其所使用的信息越来越多来自于审计机构、被审计机构之外的第三方，第三方信息的质量会对绩效审计质量发生重大影响。绩效审计所使用的第三方信息主要有四类：一是具有提供信息的法定职责的机构；二是对信息使用者负有责任的机构；三是因为利益关系而占有信息的其他机构或个人；四是非利益关系而占有信息的其他机构。这些不同的信息质量、可靠程度差异很大。一些国家的政府责任人员和学者提出，目前的绩效审计，无论是从规范还是实践角度，都没有科学的

7、程序和步骤来分析第三方信息的质量，以保证第三方信息的可靠性。这从某种程度上影响了绩效审计的质量。与被审计单位和责任政府的关系。与财务审计不同，绩效审计中被审计单位的配合对审计发现与结果的质量至关重要，能否争取被审计单位和责任政府对绩效工作的理解和信任始终是决定绩效审计能否取得成功的关键。然而，绩效审计的目标将直接指向被审计单位的管理方式和管理绩效，这必然遭到某些公共部门的抵制，因为这会威胁到他们的权力、责任及政策能力。一般认为判断绩效审计是否有助于政府公共管理的改善并提供价值增值服务，关键是看审计建议的质量及其被采纳情况。从澳大利亚审

8、计署的审计实践来看，从20世纪90年代中期以来，约90％的绩效审计建议都得到了采纳，但近年在一些重要的绩效审计报告中，仍有部分审计建议没有被接受，而且遭到了被审计单位和政府的激烈反对。面对绩效审计的挑战，一些国家的审计机